從體制機制入手構(gòu)建軍民融合國防科技創(chuàng)新體系
來源：未知 日期：2016-12-20 點擊：次
構(gòu)建軍民融合的創(chuàng)新體系要尊重客觀規(guī)律，實現(xiàn)“小核心，大協(xié)作”式的寓軍于民，根據(jù)國防科技創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的特點和規(guī)律，分階段、分層次和分類推進(jìn)軍民融合，有效利用優(yōu)勢社會科技資源服務(wù)軍隊和國防建設(shè)，實現(xiàn)國防建設(shè)中的經(jīng)濟效益最大化和經(jīng)濟建設(shè)中的國防效應(yīng)最大化。
習(xí)近平總書記在第十二屆全國人民代表大會第四次全體會議的解放軍代表團(tuán)全體會上指出，創(chuàng)新能力是軍隊的核心競爭力，要把軍隊創(chuàng)新納入國家創(chuàng)新體系，大力開展軍民協(xié)同創(chuàng)新，探索建立有利于國防科技創(chuàng)新的體制機制，推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。
國防科技創(chuàng)新體系是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分。2006年，《國家科學(xué)和技術(shù)發(fā)展中長期規(guī)劃綱要(2006—2020年)》(以下簡稱“科技規(guī)劃綱要”)提出建設(shè)創(chuàng)新型國家的目標(biāo)，其中建設(shè)軍民結(jié)合、寓軍于民的國防科技創(chuàng)新體系是國家創(chuàng)新體系的支柱之一。國防科技創(chuàng)新體系根植于國家工業(yè)和創(chuàng)新體系，涵蓋國防科研體系和工業(yè)體系。目前，我國已形成比較完整的工業(yè)和信息化體系，正在從制造大國向制造強國邁進(jìn)，具備了軍民融合深度發(fā)展的基礎(chǔ)和能力。
國防科技創(chuàng)新體系的特點與規(guī)律
國防科技創(chuàng)新體系與民用技術(shù)創(chuàng)新體系既有共性又有差別，在創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)組織等方面，軍民的共享程度不同。
(一)技術(shù)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的軍民共享特征
通常技術(shù)創(chuàng)新鏈?zhǔn)菑幕A(chǔ)研究和應(yīng)用研究(簡稱科學(xué)研究)、試驗開發(fā)到中試、產(chǎn)業(yè)化和市場開拓。根據(jù)美國國防部提出的科研活動分類，國防科技創(chuàng)新鏈包括科學(xué)研究、先期技術(shù)開發(fā)，原型樣機設(shè)計、定型、批量生產(chǎn)。從基礎(chǔ)研究到先期技術(shù)開發(fā)為國防裝備預(yù)研，原型機設(shè)計和試驗定型為產(chǎn)品研制階段。
從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)品技術(shù)開發(fā)、批量生產(chǎn)，創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的軍民共享程度逐步減弱。通常，在創(chuàng)新鏈前端，即科學(xué)研究階段，研究成果的應(yīng)用方向不固定，其軍民共享性較強。因國防裝備的性能需求往往有別于民用產(chǎn)品，產(chǎn)品層面的軍民共享性減弱。如，民用飛機強調(diào)穩(wěn)定性、可靠性、長壽命期、舒適性和經(jīng)濟可行性，而軍用運輸機則更強調(diào)應(yīng)對惡劣天氣、復(fù)雜降落條件和載重量等。總體看，從科學(xué)研究到產(chǎn)品研制和批量生產(chǎn)，各階段研究成果和技術(shù)的通用性降低，軍民共享性逐步減弱。
(二)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的軍民融合特點
在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，從材料、零部件生產(chǎn)到裝備集成總裝，軍品特性需求增加，軍民技術(shù)和生產(chǎn)能力的兼容性降低。總體看，國防裝備供應(yīng)商分為三個層次，總裝集成供應(yīng)商和核心部件(分系統(tǒng))供應(yīng)商以及材料和零配件供應(yīng)商。通常前兩者是根據(jù)國防需求設(shè)計產(chǎn)品性能，大都采取國防直接采購訂貨，專線生產(chǎn);而大量材料、零配件產(chǎn)品的通用性較強，生產(chǎn)能力的軍民兼容性強，主要采取貨架采購的方式，技術(shù)和生產(chǎn)能力的軍民共享程度高。因此，世界上主要武器裝備生產(chǎn)國對整機和核心部件采取供應(yīng)商承包制，而對材料、零部件實行市場采購。
(三)企業(yè)層面的軍民品分布規(guī)律
國際上主要軍工企業(yè)大都是軍民融合的。通常軍品技術(shù)專用性越強，軍品市場規(guī)模越大，企業(yè)的軍品比重越高，軍民融合度較低。根據(jù)2015年世界百強軍工企業(yè)前十家企業(yè)的軍民品份額來看，呈現(xiàn)以下規(guī)律。一是軍品市場規(guī)模大，且專用性強，軍工企業(yè)以軍品生產(chǎn)為主，民品較少。二是民品市場大于軍品市場，民品比重較高。三是橫向看，跨兵種專用技術(shù)領(lǐng)域的軍工企業(yè)中民品比重低。四是生產(chǎn)中間部件的企業(yè)同時為軍民配套，軍品份額較低。
(四)國防科技創(chuàng)新體系的市場特征
總體來看，無論是國防科技創(chuàng)新體系還是民用科技創(chuàng)新體系，創(chuàng)新鏈前端科學(xué)研究都以大學(xué)和科研院所為主體;中段的產(chǎn)品技術(shù)開發(fā)、中試則以企業(yè)為主，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合;最終產(chǎn)品生產(chǎn)和市場開拓以企業(yè)為主。但由于軍民品的市場環(huán)境不同，創(chuàng)新主體的行為規(guī)則不同。
一是用戶的性質(zhì)不同。武器裝備是國防獨家采購的買方市場，技術(shù)需求由軍方提出，產(chǎn)品研制必須滿足國防采購要求。而民品市場有眾多買家，創(chuàng)新產(chǎn)品要通過競爭贏得市場，市場風(fēng)險較大。因此，軍品市場需求是已知的，而民品市場需求的不確定性較大。
二是市場規(guī)模不同。國防裝備的專用性較強，需求規(guī)模較小，往往是投資大訂貨少，投入產(chǎn)出率較低。而民品通用性強，市場規(guī)模較大，具有規(guī)模效益。
三是影響技術(shù)決策的因素不同。軍品研制以解決有無為主、國家利益至上，一項新技術(shù)是否可行，首先取決于是否滿足國防需要，即功能優(yōu)先成本第二。而民品的技術(shù)選擇以經(jīng)濟可行性為主，生產(chǎn)企業(yè)以盈利為主要目標(biāo)，堅持成本效益原則。
四是定價模式不同。國防裝備研制的定價模式與訂貨規(guī)模和市場競爭程度有關(guān)。市場競爭弱、價格信息不對稱的情況下，通常采取討價還價的成本加利潤;市場競爭比較充分的情況下，則采取市場定價。而民品主要由市場定價。
五是我國軍民融合體系具有特殊性。國際上軍民融合的“軍”主要指軍方、軍用技術(shù)和生產(chǎn)能力。在我國，計劃經(jīng)濟時期國防科技工業(yè)主要指國有軍工集團(tuán)，因此，軍民融合不僅是軍用技術(shù)和生產(chǎn)能力與民用的結(jié)合，還包含軍工集團(tuán)與民口的民品生產(chǎn)企業(yè)融合。
綜上所述，由于國防科技創(chuàng)新體系的特殊性，如何推進(jìn)其軍民融合，需要探索新的體制和機制。
美國聯(lián)邦政府促進(jìn)軍民協(xié)同創(chuàng)新的主要做法
二戰(zhàn)以后，特別是冷戰(zhàn)后，美國形成了軍民一體的國防科技創(chuàng)新體系，聯(lián)邦政府根據(jù)各環(huán)節(jié)的特點，通過軍民融合的科技計劃、支持軍工企業(yè)研發(fā)和國防采購制度等措施，促進(jìn)軍民協(xié)同創(chuàng)新。
(一)國防部門的基礎(chǔ)性研究項目實行開放式擇優(yōu)資助，充分利用全社會的人才和科技資源
美國國防高級研究計劃局(DARPA)隸屬DOD,其宗旨是為解決中長期國家安全問題提供高技術(shù)儲備，保持美國國防科技的世界領(lǐng)先地位。DARPA重點資助超前研究未來軍事技術(shù)與應(yīng)用轉(zhuǎn)化，其研究計劃項目向全社會開放。如，超高速集成電路計劃和戰(zhàn)略防御計劃中的基礎(chǔ)研究項目，一半以上由高校承擔(dān)。大量民間機構(gòu)承擔(dān)DARPA的研發(fā)項目，不僅形成一批軍事技術(shù)的基礎(chǔ)研究隊伍，還通過技術(shù)轉(zhuǎn)移機制，促進(jìn)了民用技術(shù)的發(fā)展。
(二)多部門共同資助國家戰(zhàn)略需求導(dǎo)向的科技計劃項目
為了實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，美國聯(lián)邦政府設(shè)置了一些從基礎(chǔ)研究到應(yīng)用示范一體化的科技計劃(簡稱RD&D計劃),兼顧軍民各方的需求，由包括DOD在內(nèi)的聯(lián)邦部門共同執(zhí)行和實施，實現(xiàn)成果共享與互補。如，2001年總統(tǒng)辦公室批準(zhǔn)實施納米計劃。該計劃涉及從新材料開發(fā)到量子計算，從細(xì)胞微生物到國家安全等領(lǐng)域的科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，11個聯(lián)邦機構(gòu)參與投資，其中88%的經(jīng)費由NSF、DOD、DOE和HHS負(fù)責(zé)分配。DOD與NSF聯(lián)合資助制造技術(shù)研究;DOE與DOD共同負(fù)責(zé)爆炸性蒸汽探測研究項目。
(三)國防部參與國家先進(jìn)制造伙伴計劃，支持產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)平臺建設(shè)
2008年金融危機后，為確保其在全球制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，美國聯(lián)邦政府于2011年正式啟動“先進(jìn)制造伙伴計劃”,加強政府、高校及企業(yè)之間的合作，重點解決基礎(chǔ)研究與產(chǎn)業(yè)化之間的鴻溝，并設(shè)立了跨部門的“先進(jìn)制造伙伴計劃”辦公室(AMNPO)。AMNPO協(xié)同DOD、DOE、NASA、商務(wù)部和NSF等聯(lián)邦部門共同負(fù)責(zé)實施該計劃，以公私合營的方式建設(shè)“制造創(chuàng)新中心”。
(四)軍方定期向社會公布國防技術(shù)需求，尋求可利用的民間技術(shù)
自1956年起，DOD設(shè)置“制造技術(shù)預(yù)研計劃”,其目標(biāo)是通過制造技術(shù)創(chuàng)新，降低武器裝備的制造成本，提升性能和品質(zhì)。60年來，該計劃每年投資2億—3億美元，重點支持有潛力用于武器裝備的先進(jìn)制造技術(shù)工程化，不僅為降低美軍武器裝備采辦成本、提升性能和品質(zhì)作出重要貢獻(xiàn)，還向美國制造業(yè)輸出尖端制造技術(shù)。特別是近些年來，ManTech與國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計劃相結(jié)合，推動了一批國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)項目的實施。近些年，國防部還在硅谷成立了國防創(chuàng)新實驗單元，其職責(zé)是從高科技企業(yè)獲取前沿技術(shù)，利用硅谷的科技資源發(fā)展軍民兩用技術(shù)。
(五)支持軍工企業(yè)的武器裝備技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)企業(yè)層面的資源軍民共享
美國的軍工企業(yè)大都是軍民一體化，DOD通過武器裝備研制計劃，增加軍工企業(yè)的R&D支出。如美國企業(yè)R&D支出中政府投入占10%左右，大部分用于軍事技術(shù)研發(fā)，不僅直接提高了武器裝備制造能力和技術(shù)水平，還通過企業(yè)內(nèi)部技術(shù)共享機制，提升了民品的競爭力。目前，為了增加先進(jìn)技術(shù)儲備，國防部門將原型設(shè)計從裝備采購環(huán)節(jié)分離出來，納入科研經(jīng)費預(yù)算。
(六)建立軍民融合的國防采購制度
美國聯(lián)邦政府逐步形成了一套切實可行的軍民融合的國防采購制度。一是，在法規(guī)層面促進(jìn)國防采購的軍民融合。美國的《聯(lián)邦采辦條例》全面系統(tǒng)地規(guī)范了包括國防采購在內(nèi)的聯(lián)邦采辦政策、規(guī)則和實施程序。二是通過軍民品標(biāo)準(zhǔn)的融合，擴大軍民品的通用性。1994年，美國國防部發(fā)布《規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)：辦事的新方法》備忘錄，明確在裝備采購過程中，鼓勵承包商最大限度地采用滿足軍事需求的商用標(biāo)準(zhǔn)和性能規(guī)范，限制軍事規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的使用，確實需使用軍用標(biāo)準(zhǔn)的必須經(jīng)過審批。與此同時，國防部對3.5萬項軍用品規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了審查，取消、取代或修改了40%的軍用品規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)，使其與商用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。三是在軍事采購中堅持“競爭原則”,促使投標(biāo)人提供更好的產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)，從而實現(xiàn)國防采購高效益的目標(biāo)。凡在市場上能夠采購到的軍品，不再專門設(shè)廠生產(chǎn)，一律在市場直接采購。尤其是當(dāng)民品技術(shù)水平超過了軍品技術(shù)水平，必須購買商業(yè)產(chǎn)品。
分類推進(jìn)國防科技創(chuàng)新體系的軍民融合
軍民深度融合發(fā)展的內(nèi)涵是，將國防經(jīng)濟放到國民經(jīng)濟的整體中來定位，實現(xiàn)軍民資源共建、共享、共用，平戰(zhàn)結(jié)合，快速轉(zhuǎn)換，寓軍于民。
構(gòu)建軍民融合的國防科技創(chuàng)新體系的目的是以科技強軍為目標(biāo)，建設(shè)以國防需求為導(dǎo)向，政產(chǎn)學(xué)研用、軍民結(jié)合的協(xié)同創(chuàng)新體系;建立健全軍民科技資源共享、互動合作的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)人才、技術(shù)、資本、信息、標(biāo)準(zhǔn)等創(chuàng)新要素的軍民融合，推進(jìn)核心、關(guān)鍵技術(shù)研究攻關(guān)，促進(jìn)軍民用技術(shù)雙向轉(zhuǎn)化應(yīng)用，保障國防和部隊建設(shè)更高質(zhì)量、更高效益、更可持續(xù)地發(fā)展。
構(gòu)建軍民融合的創(chuàng)新體系要尊重客觀規(guī)律，實現(xiàn)“小核心，大協(xié)作”式的寓軍于民，根據(jù)國防科技創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的特點和規(guī)律，分階段、分層次和分類推進(jìn)軍民融合，有效利用優(yōu)勢社會科技資源服務(wù)軍隊和國防建設(shè)，實現(xiàn)國防建設(shè)中的經(jīng)濟效益最大化和經(jīng)濟建設(shè)中的國防效應(yīng)最大化。
(一)根據(jù)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)特點，分階段推進(jìn)軍民融合
1.科學(xué)研究階段的軍民共享性強，科研計劃應(yīng)向社會開放。科學(xué)研究階段的科研成果應(yīng)用方向不固定，軍民用都可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步開發(fā)產(chǎn)品層次的技術(shù)，應(yīng)該發(fā)揮全社會的作用。在科學(xué)研究領(lǐng)域(包括基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究),面向全社會擇優(yōu)資助大學(xué)和科研機構(gòu)，培育國防科技的科研隊伍。同時，國家戰(zhàn)略導(dǎo)向的重大科技專項應(yīng)充分考慮軍民共同需求，由軍政部門參與合作組織實施。
2.加強行業(yè)共性技術(shù)平臺的軍民共建，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研軍民合作開發(fā)。在行業(yè)共性技術(shù)領(lǐng)域，軍民兼容性較強，可采取軍民共建行業(yè)共性技術(shù)研發(fā)平臺的方式，軍民部門根據(jù)各自需求，分工協(xié)作組織實施和管理。平臺內(nèi)實現(xiàn)人才、技術(shù)和信息的軍民融合與共享，既能滿足國防技術(shù)需求，又能帶動行業(yè)共性技術(shù)研究開發(fā)。
3.產(chǎn)品開發(fā)層面，支持企業(yè)研究開發(fā)，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部要素的軍民融合。一方面，依靠企業(yè)內(nèi)部資源的軍民融合。建立軍民一體化的軍工企業(yè)，有利于企業(yè)內(nèi)部人才、知識、技術(shù)和管理能力共享。通過加大對企業(yè)預(yù)研的支持，增加軍工企業(yè)的R&D支出，擴大軍用技術(shù)溢出效應(yīng)，增強民品的技術(shù)競爭力。另一方面，通過公開競爭招標(biāo)，采購優(yōu)質(zhì)民品。
(二)根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈和技術(shù)水平，分層次和分類推進(jìn)企業(yè)軍民融合
1.在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，抓“總”放“零”。對整機集成商和核心部件分包商實行國防直接采購，而對大量材料、零部件等則由總包和分包商采取貨架采購。采購重點抓整機和重要部件，充分發(fā)揮總包商和分包商的作用，加強對零部件供應(yīng)商的管理。
2.根據(jù)技術(shù)水平，選擇軍民融合模式。在民用技術(shù)水平高于軍用的領(lǐng)域，采取軍轉(zhuǎn)民，如，目前電子信息行業(yè)的一些民用技術(shù)可以直接用于軍事裝備。在軍用技術(shù)水平高于民用技術(shù)的領(lǐng)域，軍民融合以軍轉(zhuǎn)民為主。如在航天等領(lǐng)域。
3.營造軍民口企業(yè)公平競爭的環(huán)境。目前，我國軍工企業(yè)集團(tuán)已經(jīng)是以民品為主的軍民兼容企業(yè)。要打破“鐵桿莊稼”的軍工體系界限，嚴(yán)格按照制度、標(biāo)準(zhǔn)和政策，擇優(yōu)配置資源和采購，調(diào)動全社會的優(yōu)勢資源為國防建設(shè)服務(wù)。無論是軍工集團(tuán)還是民口企業(yè)，誰的制度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行得好，就選擇誰，定價、稅收和投融資等政策也要一視同仁。
(三)健全軍民融合科技創(chuàng)新體系的配套機制
1.加強科技計劃頂層設(shè)計的軍民融合。如，美國涉及科技經(jīng)費管理的聯(lián)邦機構(gòu)有30多個，聯(lián)邦政府采取多種方式推進(jìn)科技計劃的軍民融合，科研經(jīng)費管理體制實行高層統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的部門分工負(fù)責(zé)制。軍民口的科研計劃預(yù)算均納入高層統(tǒng)籌，在科研計劃層面實現(xiàn)軍民協(xié)調(diào)，既避免重復(fù)又促進(jìn)合作共享。
2.改進(jìn)軍用標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)軍民用標(biāo)準(zhǔn)的融合。對軍民用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)范，改變長期以來實行軍用和民用兩套標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，逐步擴大軍品和民品標(biāo)準(zhǔn)的通用性。區(qū)分市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。軍品研制企業(yè)的市場準(zhǔn)入應(yīng)以保密、安全、質(zhì)量等管理制度標(biāo)準(zhǔn)為主;產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以行業(yè)類標(biāo)準(zhǔn)為主。通常，總體和系統(tǒng)承包商制定的標(biāo)準(zhǔn)往往高于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)發(fā)揮其作用，幫助配套企業(yè)完善配套標(biāo)準(zhǔn)。
3.加強國防技術(shù)戰(zhàn)略研究，完善軍事裝備技術(shù)需求信息管理和發(fā)布機制，促進(jìn)需求對接。借鑒國際經(jīng)驗，培養(yǎng)軍事技術(shù)分析人才，加強軍事技術(shù)需求分析和分解，定期發(fā)布國防技術(shù)需求，使社會及時了解其技術(shù)發(fā)展方向，提前做好科研準(zhǔn)備。
4.改進(jìn)國防科研、裝備采購體制和定價機制。根據(jù)市場集中度、國防需求規(guī)模、技術(shù)成熟度等條件，引入適度競爭機制，采取多種定價模式，節(jié)約成本，提高效率。建立健全型號設(shè)計開發(fā)競爭的補償機制，鼓勵適度競爭。
國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部部長呂薇