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十四五規(guī)劃編制之開發(fā)區(qū)治理體系現(xiàn)代化進程
十四五規(guī)劃編制之開發(fā)區(qū)治理體系現(xiàn)代化進程
來源：未知 日期：2020-04-07 點擊：次
“十四五”規(guī)劃開發(fā)區(qū)平臺公司治理模式分析
開發(fā)區(qū)作為一種“經(jīng)濟特區(qū)”，從創(chuàng)辦伊始就享受著豐厚的政策紅利，也迎來了30多年的飛速發(fā)展。為了規(guī)范開發(fā)區(qū)發(fā)展，推動開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，2017年，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7號），這是我國開發(fā)區(qū)的第一部綱領性文件，其中重點指出要全面深化開發(fā)區(qū)體制改革，促進開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化發(fā)展。它的出臺對開發(fā)區(qū)包括招商引資、管理體制、人才發(fā)展、事權財權等方面產(chǎn)生了全方位影響。
設立開發(fā)區(qū)平臺公司是體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設需要大量基礎設施投資。以前是“五通一平”，后來是“七通一平”，現(xiàn)在是“九通一平”。完善的基礎設施是招商引資的前提條件。開發(fā)資金不足是開發(fā)區(qū)的普遍問題。如何來解決這個問題？以政府撥付的資金和政府劃撥的土地作為出資，注冊成立全資國有性質的投資開發(fā)公司，然后以公司為依托申請銀行貸款或發(fā)行公司債券，解決了基礎設施建設的資金問題，對開發(fā)區(qū)建設與發(fā)展起了非常重要的作用。開發(fā)區(qū)的建設與發(fā)展，平臺公司功不可沒。當然，很多平臺公司依靠土地抵押貸款籌集基礎設施建設資金，以致負債率太高，潛在財務風險也很大，應不斷降低財務風險，不斷降低杠桿率。開發(fā)投資公司的負債率一般60%左右，最高不超過70%。降低杠桿率的辦法可以采取政府給投資公司注入優(yōu)質國有資產(chǎn)，可以將上市公司中的國有股份劃給平臺公司，使其資本達到30%~50%，既能促進國有資產(chǎn)保值增值，同時還促進開發(fā)區(qū)發(fā)展。
國內(nèi)許多開發(fā)區(qū)在成立初期，沒有對開發(fā)區(qū)進行整體空間布局的精細規(guī)劃，只是將企業(yè)簡單地進行空間上的羅列，并且過于慷慨地給予企業(yè)土地，導致一些企業(yè)和開發(fā)區(qū)土地利用過于粗放，更有甚者用來圈地發(fā)展房地產(chǎn)，極大地浪費了土地空間。隨著國家加強新建項目的土地、城建等方面工作的嚴格管理和地方土地資源的飽和，開發(fā)區(qū)的發(fā)展空間極大受限、園內(nèi)空間利用不充分的問題也浮出水面。盡管開發(fā)區(qū)平臺公司在資源占有和政策優(yōu)惠上具有一定的優(yōu)勢，但是由于早期整個城投行業(yè)的粗放式發(fā)展，也積累了一些問題，如政企關系不分、債務負擔重、授權經(jīng)營不足、市場化運作虛化、資產(chǎn)整合力度不夠等。雖然存在這些問題，但是總體上發(fā)展狀況要優(yōu)于行業(yè)內(nèi)其他資源相對匱乏的地方平臺公司。同時，在新一輪政策紅利下，開發(fā)區(qū)平臺公司面臨著新的機遇。
去年國務院辦公廳發(fā)布了《關于推進國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11號），是繼國辦發(fā)〔2014〕54號文之后，又一針對國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的重磅綱領性政策文件。在國家宏觀指導思想下，地方也積極配套出臺相關政策支持開發(fā)區(qū)發(fā)展升級，如山東省出臺了《關于推動開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新促進高質量發(fā)展的意見》，廣東省發(fā)布了《廣東省省級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理辦法》，江西省出臺了《江西省開發(fā)區(qū)條例》等。
我國開發(fā)區(qū)在治理方面，政府引導與感情內(nèi)自組織發(fā)展不平衡。開發(fā)區(qū)的治理離不開政府部門的公共治理、區(qū)內(nèi)龍頭企業(yè)的層級治理、行業(yè)內(nèi)的自律自制和區(qū)內(nèi)隱形規(guī)范的自發(fā)協(xié)調(diào)。當前，我國開發(fā)區(qū)發(fā)展主要由政府主導，成立政府派出的開發(fā)區(qū)管委會和管委會下屬國資開發(fā)區(qū)開發(fā)公司，負責開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)、招商引資、經(jīng)濟管理。這種機制導致開發(fā)區(qū)管委會在社區(qū)建設與管理、環(huán)境保護、教育衛(wèi)生、社會保障等方面職能有限，而政府對檢驗檢測、市場準入、監(jiān)督協(xié)調(diào)等職能的掌控又導致開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)自律、自治性的行業(yè)協(xié)會功能不能有效發(fā)揮，使得企業(yè)的自發(fā)協(xié)調(diào)和行業(yè)自律自治停留在表面。
同時，區(qū)內(nèi)龍頭企業(yè)相對“孤立”，供應鏈相對封閉或者技術要求過高使得龍頭企業(yè)對區(qū)內(nèi)配套企業(yè)的引領帶動作用難以充分發(fā)揮。從近年來國家對開發(fā)區(qū)發(fā)展的趨勢來看，頂層政策已經(jīng)日臻完善，有利于指導和推動開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。在國家和地方開發(fā)區(qū)政策紅利的催化下，開發(fā)區(qū)平臺公司的轉型發(fā)展具有重要的基礎條件。作為平臺公司的一員，一系列政策文件引導和支持平臺公司轉型，開發(fā)區(qū)平臺公司亦可利用平臺公司行業(yè)轉型的契機推動自身轉型發(fā)展。
開發(fā)區(qū)在“十四五”規(guī)劃時期將繼續(xù)深化改革開放，打造產(chǎn)業(yè)聚集推動型、經(jīng)營主體帶動型、科技創(chuàng)新驅動型、生態(tài)循環(huán)促進型、三產(chǎn)融合引領型、服務支持拉動型等具有鮮明特色的現(xiàn)代化綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。推進各優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的融合和集聚，進一步促進產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)專業(yè)化市場的形成，轉變開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展方式，走集約型內(nèi)涵式發(fā)展之路，以數(shù)字融合、智能融合、產(chǎn)融結合、產(chǎn)城融合等模式，持續(xù)推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)跨越式融合協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，加快各級各類產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)主導產(chǎn)業(yè)與上下游相關產(chǎn)業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)的融合與集聚發(fā)展步伐，引進、整合和強力發(fā)展名優(yōu)產(chǎn)業(yè)帶動其他相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
近年來，國家不斷加強地方政府債務管理，剝離融資平臺公司政府融資職能，杜絕地方政府違法違規(guī)融資。為此，地方政府除了發(fā)行政府債券和推行PPP以外，合法的舉債融資途徑十分有限。在此基礎上，以中發(fā)〔2015〕22號文、國發(fā)〔2019〕9號文為代表的政策文件也明確指引和推動政府融資平臺轉型為市場化的國有企業(yè)，并充分發(fā)揮其市場化融資職能，支持地方城市基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從國辦發(fā)〔2018〕101號文開始，到后來的政府投資條例、專項債新規(guī)、國辦函〔2019〕40號文等，這些文件也釋放出了支持整個城投行業(yè)轉型發(fā)展的積極信號，一定程度上緩釋了短期債務償還壓力，給平臺公司轉型提供了時間和空間。
對于開發(fā)區(qū)平臺公司而言，中央到地方，從國辦發(fā)〔2014〕54號文到國發(fā)〔2019〕11號文，這些文件從招商引資、管理體制、人才發(fā)展、事權財權等方面為開發(fā)區(qū)轉型升級提供了全方位的支持和指導，開發(fā)區(qū)平臺公司也因此迎來了轉型發(fā)展的絕佳政策風口。平臺公司作為地方政府和開發(fā)區(qū)管委會重要的投融資平臺，與生俱來與政府血脈相連，理解政府意圖更貼切。平臺公司將以提升運作效率和提高企業(yè)競爭力為出發(fā)點，轉型為一個獨立的市場主體，進一步服務于開發(fā)區(qū)建設和高質量發(fā)展。
2018年國務院政府工作報告首次提出高質量發(fā)展，堅持以供給側結構性改革為主線，由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。與此同時，隨著金融供給側改革的深入推進，國家經(jīng)濟發(fā)展脫虛向實，實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展迎來重要機遇期。在這樣的背景下，開發(fā)區(qū)順理成章成為產(chǎn)業(yè)承接的主陣地，成為推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要載體。
從地方來看，城市經(jīng)濟就是“基建-產(chǎn)業(yè)-就業(yè)-地產(chǎn)&消費”的良性循環(huán)，在這個循環(huán)鏈條上，平臺公司作為基建以及產(chǎn)業(yè)的代表，是無可替代的。對于開發(fā)區(qū)而言，平臺公司作為其最主要的投融資主體和經(jīng)濟發(fā)展抓手，在支持開發(fā)區(qū)實體經(jīng)濟集聚發(fā)展和助推產(chǎn)業(yè)結構轉型升級方面具有天然優(yōu)勢和發(fā)揮空間。同時，平臺公司作為逆周期調(diào)節(jié)的工具，可以充分吸收新型城鎮(zhèn)化建設和新一輪舊改政策紅利，發(fā)揮基礎設施建設類投資“穩(wěn)增長”“補短板”的壓艙石作用，助力開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。
開發(fā)區(qū)平臺公司作為地方最主要的國有資本運作平臺，長期以來與政府（管委會）聯(lián)系密切，理解政府意圖明確，具有作為未來全區(qū)國有資產(chǎn)資源整合載體的天然優(yōu)勢。對于現(xiàn)階段的開發(fā)區(qū)平臺公司而言，需要順應政策導向和行業(yè)趨勢，盡快通過做大做強資產(chǎn)以提升融資能力。從實操層面來看，需要對開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)資產(chǎn)資源進行有效梳理，整合注入平臺公司，做大做強市場化、專業(yè)化的平臺主體，發(fā)揮國有資本的杠桿效益和引領作用。
在平臺公司的治理體系上，開發(fā)區(qū)十四五期間將更多的引入PPP模式，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與開發(fā)區(qū)管委會進行合作，參與公共基礎設施的建設。開發(fā)區(qū)管委會可以同金融機構進行合作，管委會拿一筆錢，銀行拿一筆錢，成立一個基金公司，然后向社會公眾發(fā)行債券，把社會資金聚集起來搞基礎設施建設。政府的投入和效益承諾將大大提高吸引社會資金的信用度，可以吸引大量社會資金尤其是房地產(chǎn)企業(yè)的轉型資金參與開發(fā)區(qū)建設。金融資本的加入，也可大大提高資金的管理水平和風險控制水平。
此外，在新一輪城鎮(zhèn)化建設過程中，地方需要配套大量城市、產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設，兼具政府部門和市場主體屬性的平臺公司將在諸多領域繼續(xù)發(fā)揮重要作用。未來要滿足開發(fā)區(qū)的建設改造和產(chǎn)業(yè)升級，單純依賴政府投資和PPP已然捉襟見肘，平臺公司依然是開發(fā)區(qū)建設和高質量發(fā)展的重要抓手。
“十四五”規(guī)劃開發(fā)區(qū)平臺公司治理模上，隨著開發(fā)區(qū)的轉型升級，開發(fā)區(qū)平臺公司在優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境、助力開發(fā)區(qū)基礎設施項目建設和產(chǎn)業(yè)升級方面將大有作為。開發(fā)區(qū)平臺公司應勇挑重擔，以“城市為殼、產(chǎn)業(yè)為核”的思想，一方面繼續(xù)發(fā)揮國有資產(chǎn)的規(guī)模效益，提升國有資本運作能力，另一方面支持開發(fā)區(qū)基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)轉型升級。
在轉型發(fā)展期，基于國家和地方關于平臺公司市場化轉型的要求、國資國企改革要求以及開發(fā)區(qū)發(fā)展上位規(guī)劃，開發(fā)區(qū)平臺通過明確“開發(fā)區(qū)建設運營主體”的定位，依靠“城市為殼、產(chǎn)業(yè)為核”的發(fā)展思路，通過市場化方式，實現(xiàn)企業(yè)與開發(fā)區(qū)的共榮發(fā)展，還要構建自身核心競爭力。
在擴張?zhí)嵘冢环矫婵梢罁?jù)專業(yè)能力參與開發(fā)區(qū)外部市場化業(yè)務，另一方面公司可定位為“開發(fā)區(qū)開發(fā)運營綜合服務提供商”，走出地方開發(fā)區(qū)，為其他開發(fā)區(qū)提供建設、運營、招商等綜合服務解決方案。
由于傳統(tǒng)的融資續(xù)存的模式已不可持續(xù)，平臺公司與政府亟需構建合規(guī)的市場化關系。對于開發(fā)區(qū)平臺公司，需要結合開發(fā)區(qū)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局和開發(fā)區(qū)建設規(guī)劃，合理優(yōu)化公司的業(yè)務布局，包括開發(fā)區(qū)基礎設施建設、片區(qū)開發(fā)、公共事業(yè)服務、資產(chǎn)運營、開發(fā)區(qū)服務、產(chǎn)業(yè)引導、金融服務等。我國很多地方的開發(fā)區(qū)建設和發(fā)展主要是受到其他地區(qū)成功經(jīng)驗的影響，帶有一定程度的跟風性質，沒有與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展特點和資源稟賦相結合，導致開發(fā)區(qū)規(guī)劃不完善、定位不明確，大部分開發(fā)區(qū)沒有形成自身的發(fā)展特色。部分地區(qū)在推進開發(fā)區(qū)開發(fā)建設過程中，落地開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)項目或企業(yè)沒有統(tǒng)籌和長遠規(guī)劃，過分追求開發(fā)區(qū)短期產(chǎn)生經(jīng)濟效益指標，背離不同類型開發(fā)區(qū)的發(fā)展目標，對主導產(chǎn)業(yè)重點培育產(chǎn)業(yè)定位不清晰。
值得關注的是，開發(fā)區(qū)作為地方產(chǎn)業(yè)招商的主要陣地，開發(fā)區(qū)平臺公司在產(chǎn)業(yè)引導和開發(fā)區(qū)服務方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，這首先需要開發(fā)區(qū)平臺公司自身合理布局業(yè)務板塊，做強做專平臺的各級主體，參與到開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級之中。
為了保障開發(fā)區(qū)平臺發(fā)展戰(zhàn)略的實施和戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，需要結合開發(fā)區(qū)改革發(fā)展趨勢，對平臺公司現(xiàn)有的組織架構進行優(yōu)化。根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃業(yè)務發(fā)展的需要和現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范完善設計相應的組織職能，夯實內(nèi)部管理基礎，包括三個層面：第一層面是理順管委會與公司的管理，按照“小政府、大市場”的理念，將適合市場化運作的開發(fā)區(qū)建設、招商等職能下沉至公司層面；第二層面是建立完善的內(nèi)部組織體系，主要包括完善法人治理機制、優(yōu)化組織架構體系、部門職責與崗位設計等；第三層面是建立完善的制度體系，主要包括適配的母子公司管控機制、人力資源管理機制、薪酬與績效管理機制等。
開發(fā)區(qū)平臺公司作為開發(fā)區(qū)綜合開發(fā)運營主體，是地方政府和管委會經(jīng)營開發(fā)區(qū)的重要抓手。為了更好發(fā)揮開發(fā)區(qū)平臺公司服務地方政府和管委會的作用，可在公司內(nèi)部設立政府性和市場化兩類業(yè)務平臺：其中集團公司和政府性業(yè)務平臺主要承接政府性項目，提供融資和投資等服務；市場化業(yè)務平臺主要通過內(nèi)部市場化委托方式，承接母公司及政府性業(yè)務平臺的任務。一方面可提高業(yè)務能力，另一方面也可把握發(fā)展中的戰(zhàn)略定力。通過市場化的資本運作，實現(xiàn)以資本為“紐帶”，導入社會資本和先進運營經(jīng)驗，助推開發(fā)區(qū)乃至地方產(chǎn)業(yè)升級。此外，以國家支持開發(fā)區(qū)平臺上市為契機，提前布局，集中資源打造優(yōu)勢業(yè)務板塊，積極爭取實現(xiàn)優(yōu)質資產(chǎn)上市。
