人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在中國也是一個全覆蓋的政治制度，開發區概莫例外。因此，國家高新區治理體系建設不能缺少人大制度。

 

　　然而，近幾年全國不少國家開發區（主要是國家級高新技術產業開發區和國家級經濟技術產業開發區）與行政區并設，實行“區政合一”的新體制。在這一新體制下，人大工作出現了一些新情況、新問題。本課題力求研究和探討新體制下開發區人大工作的新思路新對策，以加快推進國家高新區治理體系和治理能力現代化建設。

 

　　一

 

　　“區政合一”后人大工作存在的問題及原因分析

 

　　近年來，一些實行“區政合一”的開發區，其行政區人大常委會對行政區范圍內的人大監督能夠依法開展，但對高新區層面的人大監督心中無數，顯得有些無所適從。

 

　　在“區政合一”的背景下，不少同志在思想上缺少開發區人大監督的意識，不愿意也不方便開展開發區人大監督工作，自然也不清楚如何開展開發區人大監督工作。區人大及其常委會對所管轄的行政區經濟、社會、文化等領域的事務，能夠較嫻熟地積極放手開展各種行權工作，而對同體的開發區如何行權，特別如何行使開發區人大監督工作，感到茫然無措、束手束腳。對行政區層面的有關重大事項決定權的行使游刃有余，而對涉及高新區層面的重大事項決定權的行使，常常感到猶豫不決，缺少底氣。

 

　　以上情況與問題的出現，集中到一點，就是在“區政合一”體制下的行政區人大及其常委會主要行使了行政區的人大職權，或者說在行政區經濟、社會、文化事務方面行使了管理權，而忽視了在高新區層面各方面的行權，因而出現高新區層面人大工作和人大監督工作不夠主動、不夠充分、不夠到位，甚至缺位。

 

　　上述問題存在的原因是多方面的，通過調研發現主要是由于存在“級別障礙”“同灶吃飯”“平臺缺失”所致。

 

　　二

 

　　加強與完善“區政合一”體制下人大工作的思路

 

　　（一）應在指導思想上要解決“區政合一”后地方人大常委會要不要對開發區管委會實行人大監督的問題。我們認為，“區政合一”后地方人大常委會仍然有一個開發區人大工作特別是人大監督工作的任務。這是因為：按照馬克思主義的經典理論和國家憲法的要求，一切公權力都要接受人民的監督。同時，實行“區政合一”后，盡管區、政之間存在著級別差異，行政區和開發區領導班子成員中交叉任職較多，但人大監督主要是對國家機關的整體監督，而不是面向每個公職人員的監督。再者，“區政合一”體制下，雖然執行的是同一個財政預算制度，但是資金的規模與來去使用的方式有所不同，對高新區方面的財政資金的監督不能輕視和忽視。第四，作為一個較高級別的開發區管委會，進入“區政合一”體制后尤其需要地方人大實施工作監督和法律監督。

 

　　（二）要明確行政區人大常委會對開發區管委會實施人大監督究竟有沒有法律依據。“區政合一”后的地方人大常委會完全可以也應該對開發區管委會實施監督，這不僅有《中華人民共和國憲法》這一根本大法的依據，而且也有充分的法律依據。2022年3月11日第十三屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十一條規定：縣級以上的地方各級人民代表大會代表常務委員會行使下列職權：“在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行，保證國家計劃和國家預算的執行；審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展規劃綱要、計劃和預算及其執行情況的報告，審查監督政府債務，監督本級人民政府對國有資產的管理；討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、生態環境保護、自然資源、城鄉建設、民政、社會保障、民族等工作的重大事項和項目。”以上關于縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會行使的三條職權的地域指向，都是非常具體和明確的。這里所謂的“本行政區域內”就是指包括開發區管委會在內的整個行政轄區。顯然，“區政合一”后的開發區包括省級以上的經濟技術產業開發區、高新技術產業開發區、國家保稅區等開發園區，毫無疑問地都應該接受行政區人民代表大會常務委員會的監督。在代表廣大人民群眾利益和意志的人大監督面前，不管是多么高的行政級別，也不管是享受哪個層次上的政治待遇，都不應該成為不受人大監督的理由。

 

　　（三）“區政合一”后的行政區人民代表大會常務委員會應如何對開發區管委會進行監督。“區政合一”后的行政區人民代表大會常務委員會對開發區管委會要堅持實施正確監督和有效監督。所謂正確監督，就是在黨委領導下按照法定職權和法定程序進行監督。所謂有效監督，就是要聚焦黨和國家工作大局，強化問題意識，找準監督重點，完善監督方式，推動解決突出問題，助力區域高質量發展。實施正確監督、有效監督的途徑和方法較多，其中對開發區管委會及其職能部門開展工作評議，就是一種基本的方法。民主評議開發區管委會及職能部門的工作是憲法和法律賦予人大的重要職責，也是地方人大常委會行使監督權的重要形式。這種民主評議具體做法是，一般由行政區人大常委會組織依照監督職能，有組織、有計劃、有步驟地對相關職能部門，通過問卷調查、走訪調研、座談評議、批評建議、測評定格和限期整改等多種形式進行監督。實踐證明，對開發區管委會及其職能部門通過評議進行監督，這是一個行之有效的方法。

 

　　（四）“區政合一”后的人大常委會對開發區管委會的監督和支持要緊密地結合起來。人大監督是對權力運行的制約，必須強化剛性約束。不講監督的剛性，搞一團和氣，滿足于走過場，就會影響人大的權力機關的威信，影響人大制度的權威。然而，人大監督，最終目的是為了支持和幫助政府改進工作，做好工作。如果不監督，就放棄了人大的職責；如果不講支持，就背離了監督的初衷。所以，我們對開發區的監督要做到寓支持于監督，既要敢于監督，讓人大長出牙齒，咬合有力，也要善于監督，幫助開發區有關職能部門在開發建設中及時發現問題，解決問題，同時反映民情，匯聚民力，集中民智，更好更快地推動開發區全面協調健康和可持續發展。

 

　　（五）“區政合一”后的人大工作要服從和服務于轄區內開發建設大局和經濟高質量發展。“區政合一”后的人大工作應在依法開展各項人大工作的基礎上，與轄區內的招商引資、項目建設、科技創新、社會管理、民生工程等工作重點和重大項目緊密地結合起來。行政區人大常委會要把督促黨的路線方針政策和國家重大發展戰略在本區域的全面貫徹，促進和保證轄區內開發建設和經濟社會高質量發展，作為行政區人大常委會工作的出發點和落腳點。

 

　　三

 

　　在“區政合一”的全區域旗幟鮮明地推進全過程人民民主

 

　　人民代表大會制度是推進全過程人民民主的主渠道，也是實現全過程人民民主的根本政治保障。根據黨的二十大精神的要求，行政區人大及其常委會作為我國縣（市）區層面的一級政權組織，在“區政合一”的情況下必須推進實施人民代表大會制度在轄區內無縫對接，不留余地，不留死角。

 

　　（一）充分用好民主政治建設成果和憲法法律賦予的民主權力。

 

　　一些地方實施“區政合一”管理體制，這是著眼于明確該區行政法律主體地位和高新區健康持續發展而作出的重大戰略決策，是一次經濟社會管理模式重大而深刻的變革，是區域經濟社會發展和民主政治建設的一項根本性變革。過去在未建政之前，雖然開發區的機構高度精簡，人員高度精干，辦事高度簡便，有很高的效率。但是，由于缺乏民主制度、民主程序、民主過程、民主績效，因而，在不同時期、不同階段、不同程度地影響了開發區的全面協調可持續發展。今天，我們要緊緊抓住區劃調整和建制區建立這一重大歷史機遇，倍加珍惜區人民代表大會制度和組織建立的契機，充分用好民主政治建設成果和憲法法律賦予的民主權利，在不斷完善與加強中使之在全區域包括高新區在內的經濟、政治、社會、文化、生態建設等各個方面發揮其效能。

 

　　（二）在全區域包括開發區充分發揮地方國家權力機關的作用。

 

　　在開發區建政，設立行政區人大及其常委會，其初衷和目的就是彌補過去長期以來開發區所存在的民主虛位、人大斷層、監督脫檔的問題，從而讓開發區各階層人民群眾有序地參與到管理本區域經濟、社會和文化等各項事務中來。基于此，“區政合一”后，人大及其常委會要在開發區服務改革發展的大局中，找準自己的位置，要自覺地圍繞中心，服務大局，發揮主觀能動作用，為全面踐行黨中央提出的新發展理念，推進高質量發展凝心聚力，保駕護航，至少在以下三個方面發力。

 

　　切實推進法治實施。“天下之事，不難于立法，而難于有法必行。”要建立健全加強改進法律法規實施的體制機制，構建“黨委領導、人大監督、‘一府一委兩院’實施、全社會參與”的法律法規實施統籌協調機制。要落實將法律法規實施納入法治政府建設考核評價體系的要求，嚴格實行考核督辦。

 

　　著力突出民生保障。人大要十分重視關注民生領域的改革和發展，促進黨委政府把維護和發展人民根本利益作為改革和發展的根本目的，通過改革和發展讓人民共享發展成果。地方人大要緊緊圍繞本區改革發展穩定中的重大問題和關系人民群眾切身利益的熱點問題、難點問題，把關注民生、保障民生和改善民生作為依法履職的本職之所在。

 

　　嚴格管好政府錢財。“區政合一”后人大應該依法對本區域政府包括開發區預決算及其執行情況和國有資產管理情況包括開發區的行政國有資產、金融國有資產、企業國有資產、自然資源國有資產及國有無形資產的管理等進行監督。針對部分開發區存量債務規模大、債務風險偏高、債務審查監督不到位等問題，聚焦薄弱環節，完善政府債務包括政府隱形債務編制和相關報告，規范人大審查監督的內容和程序，對政府債務包括隱形債務風險的管控。

 

　　（三）在全區域包括高新區依法行使重大事項決定權。所謂重大事項決定權，是指法律明確規定應當由人大及其常委會討論決定的凡是涉及本地區包括開發區的全局性、根本性和長遠性的重大問題，凡是與廣大人民群眾切身利益密切相關、人民群眾普遍關心和強烈要求解決的，都應列入重大事項的范圍。

 

　　文/黃勝平張鳴年杜亮