“一區(qū)多園”模式改變了國家高新區(qū)原有的空間結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)，跨層級、跨行政區(qū)域的發(fā)展，必然會遭遇體制性問題和障礙。在“一區(qū)多園”推進(jìn)的同時，也帶來了管理難度的增加，引發(fā)了業(yè)內(nèi)對“一區(qū)多園”模式的一些爭議。

一是“一區(qū)多園”空間選擇不優(yōu)。部分高新區(qū)尤其是新升級高新區(qū)為承接地方清理整頓園區(qū)的任務(wù)，盲目納入一些發(fā)展水平低、創(chuàng)新能力差的區(qū)域形成“一區(qū)多園”模式，既拉低了高新區(qū)的平均發(fā)展質(zhì)量，也偏離了高新區(qū)“又高又新”發(fā)展初衷，形成了“戴帽子、不出力”的尷尬局面。

二是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。部分高新區(qū)，特別是非建設(shè)主體型和半建設(shè)主體型高新區(qū)在實(shí)施“一區(qū)多園”管理模式時，缺乏統(tǒng)一整體的規(guī)劃，相關(guān)分園各自為陣，對國家高新區(qū)的發(fā)展定位、發(fā)展要求、發(fā)展路徑不明確。

三是不同主體間權(quán)責(zé)利不明確。“一區(qū)多園”模式打破原有利益分配格局，涉及高新區(qū)管委會和分園管委會之間、市級政府與區(qū)(縣)級政府之間等多個主體，不同主體在職能分工、管理權(quán)限、財政稅收等管理職能以及利益分配方面容易引發(fā)矛盾。

四是統(tǒng)籌發(fā)展不力。一些高新區(qū)管委會對分園沒有實(shí)質(zhì)性管理權(quán)限，且缺乏有效的統(tǒng)籌手段，導(dǎo)致各分園獨(dú)立運(yùn)作，非但難以形成合力，反而會進(jìn)一步加劇同質(zhì)競爭，造成有限資源的分散，很難形成“一盤棋”的發(fā)展格局，還會給外界造成盲目擴(kuò)張、面子工程、僅追求經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)好看等負(fù)面印象。

總體來看，實(shí)施“一區(qū)多園”管理模式的高新區(qū)，管委會對分園的管理權(quán)限和統(tǒng)籌力度越大，越有利于協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，也越有利于形成高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)同一體化發(fā)展格局。建設(shè)主體型的“一區(qū)多園”“共和制”模式明顯優(yōu)于半建設(shè)主體型的“一區(qū)多園”“聯(lián)邦制”模式，更優(yōu)于非建設(shè)主體型的“一區(qū)多園”“邦聯(lián)制”模式。

2020年，中央編委出臺了《關(guān)于規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)促進(jìn)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從優(yōu)化開發(fā)區(qū)行政資源配置角度，提出結(jié)合實(shí)際穩(wěn)妥有序推行“一區(qū)多園”管理模式，鼓勵在更大行政區(qū)域內(nèi)整合開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行集中管理。

從地方發(fā)展來看，未來十年是全國乃至全球城市競爭版圖重構(gòu)的關(guān)鍵十年，人才、技術(shù)、資本等創(chuàng)新要素呈現(xiàn)出向創(chuàng)新更加活躍區(qū)域集聚的趨勢，區(qū)域競爭從過去拼政策、拼資源、低成本，轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的比拼。同時，國家高新區(qū)也需要發(fā)揮品牌帶動作用，全力打造具有引領(lǐng)性、支撐性、標(biāo)識性的區(qū)域創(chuàng)新平臺，帶動更多區(qū)域營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，形成引領(lǐng)地方創(chuàng)新崛起的強(qiáng)大動能。

可以預(yù)見，“一區(qū)多園”將成為越來越多高新區(qū)的戰(zhàn)略選擇。必須從尊重歷史基礎(chǔ)和承載未來使命視角，推進(jìn)“一區(qū)多園”管理體制機(jī)制創(chuàng)新，適應(yīng)高新區(qū)發(fā)展新階段，真正形成“一區(qū)多園”發(fā)展合力，釋放更多的體制潛能。

一是加強(qiáng)準(zhǔn)入考量。2021年4月2日，科技部火炬中心印發(fā)《規(guī)范國家高新區(qū)統(tǒng)計區(qū)域范圍工作指引》(以下簡稱《指引》)的通知，對國家高新區(qū)因管理區(qū)域范圍調(diào)整變更統(tǒng)計范圍進(jìn)行規(guī)范，通知規(guī)定區(qū)域范圍調(diào)整的基本原則之一為調(diào)整調(diào)入的區(qū)域應(yīng)具有充實(shí)的建設(shè)用地和良好的空間發(fā)展前景，符合城市總體發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，或者區(qū)域內(nèi)原有的產(chǎn)業(yè)符合國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，已經(jīng)集聚了較好的創(chuàng)新資源和創(chuàng)新服務(wù)體系。由此，對于正在謀劃“一區(qū)多園”發(fā)展模式的高新區(qū)，要發(fā)揮好政府主導(dǎo)空間布局的作用，明確擬納入園區(qū)的準(zhǔn)入門檻，秉承國家高新區(qū)發(fā)展導(dǎo)向，將該區(qū)域能否將創(chuàng)新驅(qū)動作為主要發(fā)展戰(zhàn)略，能否堅持走高質(zhì)量發(fā)展道路作為重要考量標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵和支持條件成熟的省級高新區(qū)、重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)及重點(diǎn)科技資源集聚區(qū)塊視發(fā)展情況逐步納入。

二是厘清統(tǒng)分結(jié)合管理架構(gòu)。基于園區(qū)歷史起點(diǎn)、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等客觀因素，因地制宜建立市區(qū)兩級統(tǒng)分結(jié)合管理架構(gòu)，厘清高新區(qū)管委會與分園管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限和職責(zé)分工，建立科學(xué)適用的合作和利益分享機(jī)制。要進(jìn)一步統(tǒng)籌思考高新區(qū)“一區(qū)多園”的體制設(shè)計，加強(qiáng)市級層面的資源管理，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)配置、資金支持、權(quán)限下放上體現(xiàn)“舉全市之力”建設(shè)高新區(qū)的戰(zhàn)略意圖，將最優(yōu)秀的人才、最好的土地和最優(yōu)惠的政策配置給高新區(qū)。

三是實(shí)行多元化統(tǒng)籌手段。《指引》中高新區(qū)區(qū)域范圍調(diào)整的另一基本原則為，國家高新區(qū)管委會能夠?qū)φ{(diào)整后的區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一、有效的管理，杜絕僅為擴(kuò)大統(tǒng)計調(diào)查規(guī)模的區(qū)域調(diào)整。由此高新區(qū)管委會對分園的管理權(quán)限和統(tǒng)籌力度是重中之重，最理想的是形成“五統(tǒng)籌”發(fā)展，統(tǒng)籌政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌招商、統(tǒng)籌建設(shè)。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，推進(jìn)“五統(tǒng)籌”需要結(jié)合地方及分園的發(fā)展階段、區(qū)位條件、資源稟賦區(qū)別對待，先易后難。首先也是最為迫切的是要堅決杜絕僅是數(shù)據(jù)納統(tǒng)的“一區(qū)多園”。應(yīng)先在市級層面成立高規(guī)格的“一區(qū)多園”領(lǐng)導(dǎo)小組，建立高層次決策機(jī)制，綜合運(yùn)用專項資金、考核評價、激勵懲處等政策工具，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，有條件時適時向統(tǒng)籌招商、統(tǒng)籌建設(shè)邁進(jìn)。

四是強(qiáng)化市場驅(qū)動。發(fā)揮好市場驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，探索以企業(yè)為主體的開發(fā)建設(shè)模式，支持設(shè)立市場化的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)機(jī)構(gòu)，鼓勵企業(yè)等市場主體跨區(qū)域布局，依靠市場規(guī)律和機(jī)制推進(jìn)“一區(qū)多園”產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)化配置。鼓勵以政府采購服務(wù)的方式將能夠市場化的服務(wù)交由市場機(jī)構(gòu)來提供，發(fā)揮市場化、社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)的促進(jìn)作用。

（來源：《經(jīng)濟(jì)與管理》）