土地制度改革是進一步全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，中央也以謹慎穩(wěn)妥的態(tài)度布置了試點。試點的好處是可以摸索經(jīng)驗、避免大的失誤，缺點是耗時較長，特別是若效果存疑，需重新設(shè)計方案再試，時間會拖得更長，從而貽誤改革的時機。實際上，東亞的日本、韓國和我國的臺灣地區(qū)成功現(xiàn)代化的經(jīng)驗，已經(jīng)探索出一條城市化用地制度的成熟做法，值得我們重視和借鑒。

　　在工業(yè)化、城市化過程中，城市的邊界持續(xù)擴大，不斷面臨著原先的農(nóng)村土地改變用途和規(guī)劃為建設(shè)用地的問題。我國迄今采用的是政府以一次性貨幣補償辦法為主的征地模式，即將農(nóng)村集體土地征用后轉(zhuǎn)為國有土地，然后進行城市化開發(fā)建設(shè)。這種征地方式近年來受到廣泛的批評。在實踐中，政府征地模式也遇到了越來越大的阻力。一方面農(nóng)民特別是城郊農(nóng)民的補償要求不斷升高，征地沖突日益加劇。一次性的貨幣補償并不能使失地農(nóng)民適應(yīng)和應(yīng)對突然改變的生活，乍富揮霍、投資失誤或受騙返貧者不在少數(shù)。另一方面，唾手可得的征地賣地收入，刺激了許多地方政府鋪攤子、出政績的雄心，結(jié)果在日益沉重的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)的負擔和不斷上漲的土地征收補償?shù)碾p向擠壓下，地方政府普遍陷入了對地價從而房價的依賴，這樣就孕育了更大的地產(chǎn)泡沫和財政金融的風(fēng)險。更嚴重的是，這種代價昂貴的城市化道路還幾乎沒有把幾億農(nóng)民工及其家屬納入視野，給我們留下了人口城市化市民化的巨額欠賬。因此很顯然，征地賣地的土地財政模式的轉(zhuǎn)型，不僅勢在必行，也迫在眉睫。

　　應(yīng)當說這些年來對征地制度改革一直都有探討，政策上也開始調(diào)整。醞釀的方向如一些文件所說，是逐步縮小征地范圍，讓若干農(nóng)村集體土地直接入市。目前正在準備出臺的就是所謂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（即主要是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）的入市政策。不過，即便是這個被學(xué)界和輿論界的許多人認為范圍太窄、步子太小的步驟，顯然也會沖擊現(xiàn)行土地財政的收入，從而進一步惡化地方政府的財政困境，縮小改革騰挪的空間。顯然，不解決地方政府的公益準公益用地和城市基礎(chǔ)建設(shè)費用的資金來源，我們就難以真正走出土地財政陷阱。

　　縮小征地范圍這條路舉步維艱，不僅反映了這條改革思路與現(xiàn)有利益格局直接沖突，因而難以推進，其實也暴露了這條看似正確的改革思路更深層的問題。這就是縮小征地范圍、農(nóng)地直接入市并不符合城市化轉(zhuǎn)型期用地的客觀規(guī)律。因為縮小征地范圍，純公益性用地才能征收，這意味著政府不僅沒有土地收益，還要為征收公益用土地籌措巨額資金，即便不考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源，也是現(xiàn)在深陷債務(wù)泥潭的各地政府根本無力負擔的。實際上，城市建設(shè)使土地升值，因此土地增值收益構(gòu)成城市基礎(chǔ)設(shè)施所需資金的主要來源既合情合理，也是國外成功的普遍經(jīng)驗。有人誤以為房地產(chǎn)保有稅可以解決城市建設(shè)費用問題，因而主張開征房產(chǎn)稅可以替代土地出讓收益，其實這是極大的誤解。國外的房地產(chǎn)保有稅主要用于城市的日常維護、包括各種公共和公益機關(guān)如學(xué)校、醫(yī)院等的經(jīng)常性開支，根本無法去承擔新建和擴建城市的公用土地費用和基建支出。而農(nóng)地直接轉(zhuǎn)讓開發(fā)入市意味著城郊農(nóng)地權(quán)益人可以直接收獲農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值收益，除了像其他納稅人一樣照章納稅以外（目前的稅收政策還是征收補償全額免稅），不必承擔任何其他義務(wù)。這就等于把城市建設(shè)的成本（各類公共公益用地和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用）全部轉(zhuǎn)嫁給政府從而一般納稅人頭上，這既極端不公正不合理，也必然會構(gòu)成城市化發(fā)展的巨大障礙。實際上正是因為這個思路的不現(xiàn)實和不合理，城市化用地制度的改革雖然已提出多年，但總是步履蹣跚，欲行又止，人們普遍感到無所適從，這應(yīng)當說不是偶然的。

　　二戰(zhàn)以后，日本、韓國、我國臺灣等為代表的東亞成功現(xiàn)代化模式引起了廣泛的關(guān)注，其中的韓國和臺灣還是戰(zhàn)后全球唯一從低收入跨越中等收入階段直接進入高收入行列的經(jīng)濟體。日、韓、臺與我們有相近的歷史文化背景，都屬于人多地少、人均可耕地類同的國家或地區(qū)。他們均在幾十年內(nèi)實現(xiàn)了現(xiàn)代化城市化轉(zhuǎn)型，大量農(nóng)業(yè)人口平穩(wěn)移居城市，而且在這個過程中人均收入差距較小、避免了成規(guī)模的貧民窟。他們城市化用地采取在發(fā)展中國家中獨樹一幟的分地模式值得我們研究借鑒。

　　所謂分地的依據(jù)和原理是基于農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市化用地之后，都需要劃出相當部分的土地作為公共設(shè)施使用，需要拿出一部分土地出讓收入來彌補公共設(shè)施投入的成本等。這樣所有進入城市化使用的土地所有人就不可能繼續(xù)保有他們的原有全部土地、獨享土地增值收益。由于農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市化的二、三產(chǎn)業(yè)用地肯定會有高得多的產(chǎn)出率和市場價值，因而分割相當大部分土地用于公共設(shè)施和彌補其建設(shè)成本不會減少相反會增進剩余土地的價值和升值潛力。所以分地并不妨礙土地所有人的合法權(quán)益和生計保護。

　　東亞的分地模式以日本的減步法為代表，其實也是源自日本對早前西歐主要是德國經(jīng)驗的借鑒。減步法的原理是在城市化發(fā)展導(dǎo)致土地用途或建筑規(guī)劃改變時，原土地所有人必須將土地分成三塊。一塊作為公共設(shè)施建設(shè)用地，一塊用以出售以抵充公共建設(shè)費用，一塊給原土地所有人或權(quán)益人按新規(guī)劃使用開發(fā)。在一定意義上，就是以自己的私有土地換取用途和規(guī)劃變更。減步法成功的關(guān)鍵是減步率的確定。日本《土地區(qū)劃整理法》第109條規(guī)定，減步以土地權(quán)益人在規(guī)劃變更前后的土地價值不變?yōu)榛鶞省Ｆ涞?10條規(guī)定，若原土地所有人所獲得土地價值低于減步前土地及附屬物權(quán)利價值，則必須給予土地所有人等額的現(xiàn)金補償。反之，則需按規(guī)定被征收。應(yīng)當說，減步法的原理與發(fā)達國家包括美國關(guān)于土地征收補償?shù)墓匠叨仁窃撏恋卦谡魇涨霸袪顟B(tài)下的市場價值、既不多也不少的法律精神是完全一致的。

　　韓國和我國臺灣地區(qū)的用地制度在很大程度上都受到先行者日本的影響，現(xiàn)在大陸學(xué)者介紹比較多的是臺灣的區(qū)段征收。按1990年臺灣“行政院”規(guī)定，“凡都市計劃擴大、新訂或農(nóng)業(yè)區(qū)、保護區(qū)變更為建筑用地時，一律采用區(qū)段征收方式開發(fā)。”因此，區(qū)段征收自然成為這些年來臺灣地區(qū)城市化用地的主要形式。

　　按照臺灣現(xiàn)行“土地征收條例”第44條的規(guī)定，區(qū)段征收范圍內(nèi)的土地，經(jīng)規(guī)劃整理后，其土地劃分為五塊：一、土地所有人可按被征收土地在征收前的市場價格（各縣市都有地價評議委員會并定期公布各類用途土地公告現(xiàn)值）申領(lǐng)現(xiàn)金補償，也可按此補償數(shù)與規(guī)劃整理后的可供建筑用地市值的比例，申領(lǐng)建筑用地，稱為抵價地，即用土地充抵補償款。“其應(yīng)領(lǐng)回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關(guān)按其應(yīng)領(lǐng)地價補償費與區(qū)段征收補償?shù)貎r總額之比率計算其應(yīng)領(lǐng)之權(quán)利價值，并以實際領(lǐng)回抵價地之單位地價折算之”。“二、道路、溝渠、公園、綠地、兒童游樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學(xué)校用地，無償?shù)怯洖楫數(shù)刂陛犑杏小⒖h（市）有或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）有。”“三、前款以外之公共設(shè)施用地，得由主管機關(guān)依財務(wù)計劃需要，于征收計劃書載明有償或無償撥供需地機關(guān)或讓售供公營事業(yè)機構(gòu)使用。”即地方所需的各公共服務(wù)、機關(guān)和事業(yè)單位用地，可無償或按成本價讓售。這樣的收入也可彌補部分公共設(shè)施建設(shè)成本。“四、國民住宅用地、安置原住戶或經(jīng)行政院項目核準所需土地得以讓售。”即保障性住房用地、原來居住在此地區(qū)但因無土地所有權(quán)領(lǐng)不到抵價地的原住民和租戶的用地等，也適用讓售的基礎(chǔ)地價。“五、其余可供建筑土地，得予標售、標租或設(shè)定地上權(quán)。”這主要是為彌補區(qū)段征收后該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，以實現(xiàn)土地開發(fā)的財務(wù)平衡。

　　臺灣區(qū)劃征收的土地五分法顯然是很有意思的。第一塊是土地所有人的抵價地，他們按其土地的原市場價值全額領(lǐng)回了在新規(guī)劃下的保留土地，權(quán)益得到了充分保障。而且他們領(lǐng)到的抵價地由于整個區(qū)域已經(jīng)過更新改造，有了大量公共設(shè)施和服務(wù)機構(gòu)，故而今后土地的升值空間顯然遠遠大于改造前的土地。第二塊是純公益的基礎(chǔ)設(shè)施用地，是建設(shè)新城區(qū)之必需，故全部無償劃轉(zhuǎn)。第三塊是準公共用地，如水、電、氣等公用事業(yè)和機關(guān)、派出所等各類政府和事業(yè)單位用地，是必需但大部分應(yīng)有償按成本地價用地。這二、三兩類土地表面上無償或低價有償，但其帶來的價值實際上體現(xiàn)在原住民領(lǐng)回的土地上，故體現(xiàn)了使用者分攤費用的原則和精神。第四塊土地主要用于保障性住房，體現(xiàn)了對非地主的原住民即主要是租房人群的普惠和保護。這一點其實在西方發(fā)達國家中均屬慣例。許多發(fā)達市場經(jīng)濟國家對居住權(quán)和租戶的保護不亞于對土地和房屋所有權(quán)的保護，而這在我國迄今的城區(qū)擴大和改造中是完全被忽略的，以致于大部分城區(qū)的擴大和城中村改造，都迫使農(nóng)民工和其他移居者和租戶毫無補償?shù)乇或?qū)趕和遷移。第五塊土地出售出租用于籌措資金彌補公共設(shè)施建設(shè)成本，其實還是體現(xiàn)了使用者自負原則。因為這塊土地上商用土地的升值恰恰源于上述各類公共和基礎(chǔ)設(shè)施投入。所以作為履行社會管理公共財政職能的政府，應(yīng)當既不補貼也不拿走這些土地出讓收入，這就是所謂土地開發(fā)的財務(wù)平衡原則。

　　不難看出，減步法和區(qū)段征收的土地分配都是分地。分地的好處非常明顯，可以說它在保有土地整體規(guī)劃開發(fā)的好處的同時，幾乎避免了我們土地財政上述的幾個主要弊端。一是農(nóng)民不再失地，也不會一夜暴富，而是既有居住地又有可以謀生的城市建設(shè)用地，這土地今后還會不斷隨城市建設(shè)發(fā)展而升值。二是政府也不必為城區(qū)擴大、土地開發(fā)背上沉重的債務(wù)負擔，使用者付費的財務(wù)平衡可以使地方政府從越滾越大的債務(wù)重負中解脫出來，而對于過去存留的歷史債務(wù)，由于是一個固定數(shù)額，這樣就可以上下統(tǒng)籌、逐步消化。三是保障房用地有了著落。有了安居之所，進城農(nóng)民和外來移居人口的市民化融入才有扎實的基礎(chǔ)。四是這各項用地都公開透明、合情合理。任何一個利益相關(guān)方也難以無理取鬧、漫天要價。同時分地的實物形式簡單直觀，不像稅收分享那樣間接曲折容易規(guī)避。

　　正是由于分地模式優(yōu)點明顯，現(xiàn)在國內(nèi)不少學(xué)者也關(guān)注和推崇我國臺灣地區(qū)“區(qū)段征收”中的分地。由于臺灣“土地征收條例”第三十九條規(guī)定，“抵價地總面積，以征收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經(jīng)上級主管機關(guān)核準者，不在此限。但不得少于百分之四十。”故很多人介紹臺灣“區(qū)段征收”經(jīng)驗時，脫離其來源“減步法”原則和用貨幣或者抵價地進行權(quán)利價值補償?shù)恼鎸嵆叨龋岢覀兊恼鞯匾矐?yīng)廣泛采用五五分成的方式，即農(nóng)民交出50%或40%的土地，自己留50%或40%的土地轉(zhuǎn)讓開發(fā)。由于這50%的土地依征收后的建設(shè)規(guī)劃的不同，可以代表完全不同的市場價值，因此并不可操作，使得即便對東亞分地模式感興趣的政府機構(gòu)，也相當困惑。而沒有明確和公平的標準尺度，任何政策都無法去制訂和有效執(zhí)行。這種情況阻礙了我們從征地補錢向分地留地模式的轉(zhuǎn)型改革。

　　其實，從上述對減步法和區(qū)段征收中土地權(quán)利價值的計算可以知道，分地留地的真正尺度是征地前土地的市場價值。土地重新規(guī)劃整理和進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后,其土地價值依規(guī)劃和投入力度的不同而相當不同，因此抵價地不可能恰好等于整個征用土地的50%或40%。故臺灣“土地征收條例”第46條又規(guī)定，“區(qū)段征收土地所有權(quán)人應(yīng)領(lǐng)抵價地面積與實際領(lǐng)回抵價地之面積不同時，要以現(xiàn)金方式多退少補。“土地征收條例”的實施細則第40條又規(guī)定，“抵價地發(fā)給比例因土地所有權(quán)人領(lǐng)取現(xiàn)金補償或選擇高價區(qū)位土地較多者，致實際發(fā)給面積比例降，視為已符合本條件第三十九條之規(guī)定。”可見，分地的比例大小要依新規(guī)劃的土地價值而變，并不可能是一個機械的比例。

　　實際上，原住民領(lǐng)回的“抵價地”之所以不能簡單按土地面積比例計算，不僅是因為土地因建設(shè)用地規(guī)劃不同價值差距很大，更重要的是在很多情況下，抵價地中還包括了土地市場價值很低的農(nóng)地。這樣領(lǐng)回土地的比例大小就更不能說明原住民得到的利益大小。在日本、韓國和我國臺灣地區(qū)的征地補償中，都有占用農(nóng)地給土地所有人補償另外一塊農(nóng)地的做法，這被稱之為“替地”。替地補償盡管在大陸聞所未聞、甚至被認為這根本不是補償而是排斥農(nóng)民參與土地增值分享，但在東亞模式中反而被認為是公平補償農(nóng)民而且不改變其生活方式的好辦法，直到今天仍被廣泛使用。這在臺灣的區(qū)段征收中也不例外。臺灣“土地征收條例”第43-1條中規(guī)定，“區(qū)段征收范圍內(nèi)得規(guī)劃配設(shè)農(nóng)業(yè)專用區(qū)，供原土地所有人以其已領(lǐng)現(xiàn)金地價補償費數(shù)額申請折算配售土地，作為農(nóng)業(yè)耕作之用。”這也是我們在這些國家和地區(qū)旅行，即便在大城市的近郊也能看到有農(nóng)地菜地穿插其中，并不因這些地寸土寸金就棄農(nóng)開發(fā)的原因。因此，決定農(nóng)民利益第一位的是原土地市價的計算以及根據(jù)規(guī)劃整理后的土地能領(lǐng)回同等權(quán)利價值的土地，而不簡單是領(lǐng)回土地面積的大小。故“臺灣監(jiān)察院”2014年在土地區(qū)段征收的專案調(diào)查研究報告中也指出，“雖然法令規(guī)定被征收地區(qū)之‘抵價地總面積’不得少于40%，但這非表示原土地所有權(quán)人實際領(lǐng)回的土地面積為40%，因抵價地領(lǐng)回之土地面積大概為30%而已，甚至是更低（僅有22%）。”

　　正因為如此，臺灣市民更歡迎的是“市地重劃”而不是區(qū)段征收。“市地重劃”顧名思義就是市區(qū)土地的重新規(guī)劃改造，也即我們通常所說的舊城區(qū)改造。“市地重劃”與“區(qū)段征收”的最大區(qū)別在于，“區(qū)段征收”是整個區(qū)片被政府征走，原土地所有人只能領(lǐng)回抵價地外，其他土地已交出與他無關(guān)。而“市地重劃”則正好相反，除了交出去的土地之外，剩下的土地全是自己的。這多少讓我們想起當年農(nóng)村土地的家庭承包：“交了國家的，留了集體的，剩下全是自己的。”實際上市地重劃倒更符合日本“減步法”的原理，即減步交地后，剩下的土地歸自己，只是這個剩下土地的計算，仍是按照征收前土地原用途的市場價值。“市地重劃”由于是在既成城區(qū)進行，而老城區(qū)無論如何破舊，街道狹窄、公共設(shè)施不足，但總已與原農(nóng)村不同，已經(jīng)有了一定的公共用地和設(shè)施，故而“市地重劃”中原土地所有人的份額就會比較高，往往可以享受大頭。也就是說，在交出一部分公共設(shè)施用地之外，再交出一部分“抵費地”，即出售以彌補公共設(shè)施建設(shè)的費用，剩下的土地原所有人就可以按規(guī)劃建造使用了。

　　“市地重劃”的另一大靈活性是它既可由政府發(fā)起，也可由原土地權(quán)益人發(fā)起主導(dǎo)。在由土地權(quán)益人發(fā)起主導(dǎo)時，由于土地權(quán)益人數(shù)量較多意見協(xié)調(diào)不易，交易成本肯定不低，但好處是自己主導(dǎo)、不用政府插手。在這種情況下土地重新改造必須符合社會整體利益和“使用者付費”的性質(zhì)就更加鮮明。因為即便是自己主導(dǎo)，也要嚴格按照政府批準的更新改造規(guī)劃貢獻公共用地和自己出錢從事公共設(shè)施建設(shè)，也要兼顧原無地的居住人即租戶的利益。這和上述日本在區(qū)劃整理事業(yè)中的“減步法”精神是一致的。日本的規(guī)定是：區(qū)劃整理事業(yè)需要得到原居民2/3和擁有土地所有權(quán)益1/2以上的人同意（即不僅是過半數(shù)的地主要同意，更要過2/3的原居民主要包括租住者同意），同時也是既可政府組織進行，也可民間發(fā)起經(jīng)批準進行。顯然，這種區(qū)劃整理或市地重劃也是我們在舊城區(qū)改造中可以學(xué)習(xí)借鑒的。這已經(jīng)不是我們這里有人曾經(jīng)奢望的“合作建房”了，而是國人想都不曾和不敢想的合作改造整個社區(qū)。只是仍然要在符合社會整體利益的前提下，而且要特別尊重居民中無地?zé)o房人的意愿和權(quán)益。顯然，這和我們一些地方如深圳的城中村已經(jīng)建起了摩天大樓、根本不留什么公共設(shè)施存在的空間，現(xiàn)在還在呼喚原住民地主利益合法化而根本不考慮幾百萬移居租房人的權(quán)益，當然完全不是一回事。

　　可以看出，日本減步法在臺灣變異發(fā)展出的“區(qū)段征收”和“市地重劃”都是分地的不同形式。應(yīng)當指出的是，臺灣的土地所有人在領(lǐng)得土地的比例上確實有明顯上升的趨勢。這里一個關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)折點是1986年。在這一年中臺灣的相關(guān)土地法規(guī)進行了重大修改。在此之前，臺灣的土地征收也是完全以現(xiàn)金補償為主，而且數(shù)額很低。雖然自1977年開始有允許土地所有人優(yōu)先買回土地的條款，但實際買回比例很低，一般只在百分之幾。1986年最重大的改變是其“平均地權(quán)條例”中首次提出抵價地以50%為原則、不低于40%。這里的主要原因恐怕是這一年臺灣的城市化已基本完成（城市人口占總?cè)丝谝堰_75%），不再需要解決大規(guī)模進城農(nóng)村人口的安居用地問題了。特別是在2000年以后臺灣的用地和相關(guān)稅收制度的不斷放松，也帶來了后城市化時期的一系列嚴重問題。由此看來，我們的用地制度改革更要循序漸進。在目前這個面臨幾億農(nóng)民工及其家屬安居欠賬的城市化高速發(fā)展期，原土地所有人分得的土地部分的比例肯定就會比較低，僅以保證其城市化開發(fā)前后的權(quán)益不受損失為原則。隨著今后進城人口的歷史欠賬逐步還清和城市化程度不斷提高，土地所有人參與土地增值社會分享的比例才會和才能逐步增加。

　　最后需要特別指出的是，在分地制度的模式下，土地所有人所分的土地仍然保留為農(nóng)民集體所有就很不合適了。實際上，農(nóng)民集體所有制土地進城本來就是一個充滿爭議的話題。因為在城市社區(qū)里根本不可能再固守原先村莊封閉成員的集體所有。在變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)后，搞出只有國有土地使用權(quán)的原城市居民、又有集體土地所有權(quán)的新市民本身就是一種矛盾，人為造成了相互之間權(quán)利的不平等。對于城郊農(nóng)民來說，在分地中拿回的土地不再是集體土地而是城市建設(shè)用地，顯然具有更大的含金量。特別是如上所分析的那樣，在城市化轉(zhuǎn)型期，農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地要分為五塊，其中還包括要安排進城農(nóng)民市民化用地，因而城郊原土地所有人領(lǐng)回的土地份額相對比較小的情況下，領(lǐng)回的抵價地在同樣面積、同樣規(guī)劃用途和容積率情況下，原住民顯然愿意拿到的是城市國有土地而非集體土地。顯然，這種失地原住民有所得、而政府和社會又沒有失的雙贏結(jié)果，我們沒有必要非要反對，非要在集體土地與國有土地同地同權(quán)的口號下給失地農(nóng)民補償集體所有土地，吃力不討好地讓集體土地進城。從這個角度看，目前正在準備推行的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進城入市的思路就要重新審視，以避免不必要的彎路和折騰。