“十四五”規(guī)劃期，發(fā)展和穩(wěn)定都面臨新的形勢(shì)，面臨既要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，又要樹立國(guó)家總體發(fā)展觀。整個(gè)“十四五”規(guī)劃期，中國(guó)開發(fā)將區(qū)在經(jīng)濟(jì)體制、治理模式、政策創(chuàng)新與機(jī)制創(chuàng)新方面開展了前所未有的改革創(chuàng)新。“十四五”規(guī)劃期，也是人類科技持續(xù)發(fā)展的時(shí)期，開發(fā)區(qū)在治理中，應(yīng)借助云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，發(fā)揮其在創(chuàng)新能力、資源優(yōu)化配置、生產(chǎn)方式變革、管理創(chuàng)新等方面的引擎作用，構(gòu)建“布局合理、土地集約，產(chǎn)業(yè)集群、技術(shù)先進(jìn)，管理科學(xué)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，成本低廉、效益突出，綠色發(fā)展、環(huán)境友好，服務(wù)優(yōu)質(zhì)、品牌領(lǐng)先”的智慧型現(xiàn)代開發(fā)區(qū)，成為“十四五”規(guī)劃期開發(fā)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。

 

“十三五”規(guī)劃期，國(guó)內(nèi)開發(fā)區(qū)的運(yùn)營(yíng)與治理模式主要有5種：

 

1. 政府運(yùn)營(yíng)治理模式

這里的政府運(yùn)營(yíng)模式與前面所說(shuō)的行政主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)有關(guān)聯(lián)，但卻是不同概念。政府運(yùn)營(yíng)模式往往在行政主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)比較常見，開發(fā)區(qū)由政府投資開發(fā)，開發(fā)區(qū)為入駐的公司提供一些稅務(wù)代理、行政事務(wù)代理的服務(wù)，然后收取一些服務(wù)費(fèi)用，同時(shí)政府部門也會(huì)給開發(fā)區(qū)一些招商代理費(fèi)用和稅費(fèi)收取的優(yōu)惠。政府運(yùn)營(yíng)模式適合于一些規(guī)模小，管理簡(jiǎn)單的開發(fā)區(qū)。對(duì)于一些大型的開發(fā)區(qū)，這樣的運(yùn)營(yíng)模式無(wú)法保證開發(fā)區(qū)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。揚(yáng)州郵政跨境電商產(chǎn)業(yè)園就屬于這類運(yùn)營(yíng)模式，它由揚(yáng)州市郵政局投資運(yùn)營(yíng)，提供多項(xiàng)優(yōu)惠政策和利好，入駐的跨境電商可享受退稅、結(jié)匯、培訓(xùn)等系列服務(wù)和郵費(fèi)優(yōu)惠福利。

 

2. 投資運(yùn)營(yíng)治理模式

 

投資運(yùn)營(yíng)模式是通過(guò)政府投資建設(shè)開發(fā)區(qū)，然后通過(guò)房租、固定資產(chǎn)等作為合作資產(chǎn)，孵化有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)，在企業(yè)獲得成長(zhǎng)后引入外部戰(zhàn)略投資者或上市，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值并收回投資。這是一種長(zhǎng)期投資的理念，開發(fā)區(qū)在中短期很難有可見的回報(bào)，但是對(duì)于一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很強(qiáng)的推動(dòng)作用，因?yàn)殚_發(fā)區(qū)的發(fā)展是建立在企業(yè)投資成功的基礎(chǔ)上的。浦東軟件園就屬于這一模式。

 

3. 服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式

 

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只是投資還是不能滿足很多企業(yè)的需要，很多企業(yè)對(duì)開發(fā)區(qū)的服務(wù)環(huán)境提出了更多的要求。在這個(gè)基礎(chǔ)上出現(xiàn)了服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式的開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)為入駐企業(yè)提供人才招聘、人才派遣、信息提供等軟服務(wù)，為企業(yè)提供更佳的生存發(fā)展環(huán)境。服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式強(qiáng)化了開發(fā)區(qū)與企業(yè)的合作，增加了開發(fā)區(qū)的收入渠道。杭州軟件園就屬于這一類運(yùn)營(yíng)模式。

 

4. 土地盈利治理模式

 

隨著近十年中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的熱起，土地增值的盈利能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了很多行業(yè)的盈利水平。一些開發(fā)區(qū)獲得了土地收儲(chǔ)、初步開發(fā)、拍賣的功能，所以一些開發(fā)區(qū)通過(guò)控制大面積的土地，在進(jìn)行初步開發(fā)后，短期內(nèi)提升土地的價(jià)值，然后進(jìn)行地產(chǎn)開發(fā)或轉(zhuǎn)讓。這種模式更像一個(gè)有規(guī)劃的地產(chǎn)開發(fā)商，獲利能力非常的強(qiáng)大，同時(shí)也為開發(fā)區(qū)后期的開發(fā)奠定了雄厚的財(cái)力基礎(chǔ)。這方面做的比較好的是中關(guān)村軟件園。

 

5. 產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)治理模式

 

 一些重要的開發(fā)區(qū)其實(shí)承擔(dān)了調(diào)節(jié)、完善、強(qiáng)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)營(yíng)的作用，開發(fā)區(qū)設(shè)立的目的就是要做一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，比如一些新能源產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、物流產(chǎn)業(yè)園等，這些產(chǎn)業(yè)園在投資初期就會(huì)進(jìn)行招商引資，引入企業(yè)資本一起搭臺(tái)，然而開發(fā)區(qū)也做好了與企業(yè)一起唱戲的準(zhǔn)備。開發(fā)區(qū)會(huì)對(duì)一些有實(shí)力的入駐企業(yè)進(jìn)行投資，甚至直接投資一個(gè)全資公司在開發(fā)區(qū)內(nèi)運(yùn)營(yíng)一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。這種運(yùn)營(yíng)模式的產(chǎn)業(yè)園往往要具備三種職能：行政職能、服務(wù)職能和企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)職能。對(duì)開發(fā)區(qū)的管理能力和運(yùn)營(yíng)能力都提出了很強(qiáng)的要求。例如南京江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)技術(shù)科研園，規(guī)劃多個(gè)產(chǎn)業(yè)一起運(yùn)營(yíng)，有招商、有投資、有獨(dú)資，運(yùn)營(yíng)復(fù)雜，然而一旦建成將在很大的區(qū)域內(nèi)形成壓倒性的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

 

放眼“十四五”規(guī)劃期，要使開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，必須重視開發(fā)區(qū)的治理體系與治理能力。把開發(fā)區(qū)治理的對(duì)象分為企業(yè)和開發(fā)區(qū)，治理范圍分為內(nèi)部和外部，從而形成了開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)和控制（POC）管理體系。從國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)審視，以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模的推進(jìn)直接或間接提升開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略位勢(shì)。

 

改革開放以來(lái)，開發(fā)區(qū)一直就是國(guó)家推進(jìn)改革、開放、創(chuàng)新等戰(zhàn)略的重要政策工具，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。經(jīng)濟(jì)下行壓力下，以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式有利于持續(xù)提高開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量、增速及在全國(guó)經(jīng)濟(jì)中的占比，進(jìn)一步提升國(guó)家開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略位勢(shì)。“一區(qū)多園”是指以區(qū)域內(nèi)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)為依托，通過(guò)創(chuàng)新管理體制機(jī)制和發(fā)展模式，將多個(gè)開發(fā)區(qū)（開發(fā)區(qū)）進(jìn)行資源整合，開展統(tǒng)一框架下的協(xié)調(diào)發(fā)展和整體品牌形象塑造，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。通常，具有兩種形式，一是國(guó)家開發(fā)區(qū)成立之初即是“一區(qū)多園”，包含多個(gè)開發(fā)區(qū)，二是后期逐步吸納其他開發(fā)區(qū)而形成“一區(qū)多園”的發(fā)展格局。著眼于“十四五”規(guī)劃期，要長(zhǎng)期保持規(guī)模優(yōu)勢(shì)，支持“一區(qū)多園”發(fā)展勢(shì)在必行。

 

同時(shí)，在推進(jìn)以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式過(guò)程中出現(xiàn)了一些錯(cuò)誤傾向，最大的錯(cuò)誤就是單純追求規(guī)模的擴(kuò)大，甚至是單純追求統(tǒng)計(jì)數(shù)字的擴(kuò)大，而沒(méi)能用開發(fā)區(qū)的品牌、機(jī)制、政策去實(shí)質(zhì)性的帶動(dòng)新納入?yún)^(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。這種現(xiàn)象既出現(xiàn)在眾多新升級(jí)國(guó)家開發(fā)區(qū)里，也出現(xiàn)在很多老牌開發(fā)區(qū)里。這些開發(fā)區(qū)迫于升級(jí)、評(píng)價(jià)排名等壓力，或承接地方清理整頓開發(fā)區(qū)的任務(wù)，將更多的區(qū)域納入開發(fā)區(qū)，擴(kuò)大了開發(fā)區(qū)數(shù)據(jù)指標(biāo)，礙于眾多的區(qū)域利益糾纏，實(shí)質(zhì)的管理體制調(diào)整又沒(méi)能真正到位，最終形成半建設(shè)主導(dǎo)型的邦聯(lián)制治理模式。

 

以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式是從“點(diǎn)”到“面”協(xié)調(diào)與互動(dòng)的最佳形式。它打破了開發(fā)區(qū)的固定邊界，將各種優(yōu)惠政策遍及其它開發(fā)區(qū)，提升了區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)協(xié)作效率。“一區(qū)多園”有利于區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置，有利于避免各開發(fā)區(qū)在創(chuàng)新上的無(wú)序化競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)上的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。由于新納入?yún)^(qū)域先天不足，或發(fā)展水平參差不齊，且納入后缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與管理，對(duì)開發(fā)區(qū)整體發(fā)展質(zhì)量造成影響，這也是以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式引發(fā)爭(zhēng)議的關(guān)鍵所在。針對(duì)這種模式，要加大改革力度，積極引導(dǎo)其從邦聯(lián)制向聯(lián)邦制轉(zhuǎn)變。

 

開發(fā)區(qū)既是資本的產(chǎn)物，也是資本的再生產(chǎn)者，承載了城市資本積累的重要使命。我國(guó)的開發(fā)區(qū)絕大多數(shù)位于城市郊區(qū)，能夠提供大量廉價(jià)的土地和完善的基礎(chǔ)設(shè)施，便于資本尤其是制造業(yè)資本實(shí)現(xiàn)快速增值，因此特別受到外來(lái)資本的青睞。一區(qū)多園”促進(jìn)了創(chuàng)新價(jià)值鏈與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的結(jié)合，擴(kuò)大了創(chuàng)新集群與產(chǎn)業(yè)集群的深度和廣度，推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)。有助于適應(yīng)開發(fā)區(qū)擴(kuò)張和開發(fā)區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)與合作的新需求，從而形成以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式的有機(jī)組織系統(tǒng)，形成有效的創(chuàng)新聚集和創(chuàng)新擴(kuò)散效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集與創(chuàng)新擴(kuò)散的適度均衡和有機(jī)統(tǒng)一。為進(jìn)一步迎合外來(lái)資本的需求，各個(gè)城市對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)的外商投資企業(yè)在地價(jià)、稅收和服務(wù)等諸多方面提供非常優(yōu)惠的政策，以確保“以土地?fù)Q資本”和“以空間換發(fā)展”的快速推進(jìn)。

非建設(shè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)治理體系示例

 

開發(fā)區(qū)“一區(qū)多園”模式發(fā)揮了顯著的積極作用。從開發(fā)區(qū)和區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，“一區(qū)多園”模式促進(jìn)了開發(fā)區(qū)和區(qū)域的發(fā)展。“一區(qū)多園”能夠有效地拓展發(fā)展空間，解決開發(fā)區(qū)土地資源不足的瓶頸；能夠引導(dǎo)各分園突出特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，利于統(tǒng)籌開展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；能夠迅速做大開發(fā)區(qū)總體規(guī)模，提升在全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的位勢(shì)和顯示度；同時(shí)，“一區(qū)多園”是開發(fā)區(qū)發(fā)揮品牌效應(yīng)和輻射帶動(dòng)作用的關(guān)鍵模式，有利于推廣開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展路徑和經(jīng)驗(yàn)，復(fù)制開發(fā)區(qū)高效的管理運(yùn)營(yíng)模式，促使更多區(qū)域享受開發(fā)區(qū)政策紅利，有利于充分發(fā)揮國(guó)家開發(fā)區(qū)“金字招牌”凝聚力，開展產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入工作，促進(jìn)高端人才、先進(jìn)技術(shù)等創(chuàng)新要素集聚。

 

通常認(rèn)為“一區(qū)多園”包含兩種形式，一種是指將跨行政區(qū)或地理上不連片的開發(fā)區(qū)整合并入開發(fā)區(qū)，突破開發(fā)區(qū)原有的地理空間，形成“多園”；另一種是指同一功能區(qū)內(nèi)部的多個(gè)專業(yè)園或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。對(duì)大多數(shù)實(shí)行“一區(qū)多園”發(fā)展模式的開發(fā)區(qū)而言，開發(fā)區(qū)管委會(huì)僅是協(xié)調(diào)、服務(wù)機(jī)構(gòu)，不具備任何政府管理職能，對(duì)各分園的約束力不強(qiáng)，難以執(zhí)行整體規(guī)劃，統(tǒng)籌管理。同時(shí)各分開發(fā)區(qū)為追逐自身短期利益，往往忽略整體發(fā)展。

 

在資本跨國(guó)流動(dòng)和國(guó)內(nèi)體制改革的共同作用下，我國(guó)的開發(fā)區(qū)作為全球資本進(jìn)行空間修復(fù)的工具和城市資本積累的空間載體被大量生產(chǎn)出來(lái)。針對(duì)開發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)散的問(wèn)題，各地方應(yīng)以開發(fā)區(qū)為龍頭，采取“一區(qū)多園，分工協(xié)作”的形式，對(duì)省以下開發(fā)區(qū)進(jìn)行適當(dāng)清理整合，把那些已有一定基礎(chǔ)、地理相近、開發(fā)空間較大的開發(fā)區(qū)，經(jīng)審核可以納入開發(fā)區(qū)管理，這樣既有利于帶動(dòng)地方開發(fā)區(qū)盤活資源，也可以解決開發(fā)區(qū)土地不足的矛盾。

 

隨著開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚功能的日益完善，近年來(lái)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)已不局限于區(qū)域內(nèi)聚集和擴(kuò)張發(fā)展，而是將開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、價(jià)值優(yōu)勢(shì)、研發(fā)優(yōu)勢(shì)輻射到周邊區(qū)域，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在十三五期間，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)普遍出現(xiàn)了“一區(qū)多園”發(fā)展模式，“一區(qū)多園”包含兩種形式，一種是指將跨行政區(qū)或地理上不連片的開發(fā)區(qū)整合并入開發(fā)區(qū)，突破開發(fā)區(qū)原有的地理空間，形成“多園”；另一種是指同一功能區(qū)內(nèi)部的多個(gè)專業(yè)園或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

 

在治理體系上，以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式就是擴(kuò)大開發(fā)區(qū)原有的地理空間，通過(guò)增加新建開發(fā)區(qū)或?qū)⒁呀?jīng)具備一定發(fā)展基礎(chǔ)的開發(fā)區(qū)整合并入開發(fā)區(qū)，實(shí)施區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)和服務(wù)優(yōu)勢(shì)共享的政策，對(duì)核心開發(fā)區(qū)與非核心開發(fā)區(qū)、綜合性創(chuàng)新孵化開發(fā)區(qū)與專業(yè)性功能開發(fā)區(qū)，進(jìn)行模塊化分布、集中化管理、平等化待遇、層次化擴(kuò)散，形成大開發(fā)區(qū)發(fā)展格局。主要特點(diǎn)是，成立由副市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任管委會(huì)工委書記、管委會(huì)主任的高位協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，代表市委市政府領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)區(qū)建設(shè)與發(fā)展工作，從整體上謀劃一個(gè)城市的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

 

由開發(fā)區(qū)管委在一片區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建設(shè)多個(gè)開發(fā)區(qū)所形成的“一區(qū)多園”，可以稱之為虛擬的“一區(qū)多園”體制，這種模式發(fā)展到一定階段往往會(huì)遇到空間瓶頸；由管委會(huì)管理協(xié)調(diào)，分屬在不同城區(qū)規(guī)劃建設(shè)的開發(fā)區(qū)，這是目前青島正在實(shí)行的實(shí)質(zhì)上或真正意義上的以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式。

 

后者可以有效破解開發(fā)區(qū)發(fā)展的空間瓶頸，調(diào)動(dòng)各城區(qū)的積極性，根據(jù)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和要求，建設(shè)不同特色和優(yōu)勢(shì)的開發(fā)區(qū)，有利于開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，建立統(tǒng)分結(jié)合（統(tǒng)，即由開發(fā)區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)；分，即各個(gè)開發(fā)區(qū)分屬在各城區(qū)并由其作為投資和運(yùn)營(yíng)主體）的以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式和發(fā)展模式是國(guó)家開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的必然選擇。例如，北京中關(guān)村、上海張江高科、青島開發(fā)區(qū)等均實(shí)行這種體制。

 

在一區(qū)多園治理能力上，能較好的發(fā)揮了市區(qū)聯(lián)動(dòng)、引導(dǎo)差異化發(fā)展的作用。比如中關(guān)村創(chuàng)新平臺(tái)重在進(jìn)一步整合首都高等院校、科研院所、中央企業(yè)、高科技企業(yè)等創(chuàng)新資源，采取特事特辦、跨層級(jí)聯(lián)合審批模式，落實(shí)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的各項(xiàng)先行先試改革政策，重點(diǎn)圍繞重大科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、先行先試政策扶持等受理事項(xiàng)開展工作。通過(guò)平臺(tái)，市政府各委辦局可直接與相關(guān)部委對(duì)接，在國(guó)家項(xiàng)目申報(bào)上為開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)參與國(guó)家項(xiàng)目、享受優(yōu)惠政策提供更為高效便捷的通道。同時(shí)，開發(fā)區(qū)創(chuàng)新平臺(tái)作為核心協(xié)調(diào)樞紐，積極承接國(guó)家部委政策，在政府層面細(xì)化落實(shí)文件，并針對(duì)各開發(fā)區(qū)發(fā)展制定系列先行先試政策，有力增強(qiáng)了各開發(fā)區(qū)發(fā)展的政策粘性。

上世紀(jì)90年代中后期以來(lái), 中關(guān)村、天津開發(fā)區(qū)、深圳開發(fā)區(qū)等發(fā)展較快的國(guó)家開發(fā)區(qū)為進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張，在現(xiàn)有范圍內(nèi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，相繼開展了“一區(qū)多園”模式的探索。如1991年，中關(guān)村建立豐臺(tái)、昌平兩個(gè)科技開發(fā)區(qū)，以彌補(bǔ)海淀區(qū)建成空間不足的問(wèn)題后，走上了“一區(qū)多園”的道路。到目前為止，中關(guān)村已經(jīng)發(fā)展成了“一區(qū)十六園”。此后，上海張江開發(fā)區(qū)、福州開發(fā)區(qū)、宜昌開發(fā)區(qū)、江門開發(fā)區(qū)等均實(shí)施“一區(qū)多園”模式，助推開發(fā)區(qū)發(fā)展。

 

半建設(shè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)治理體系示例

 

以北京中關(guān)村科技園的治理制度建設(shè)為例，在法制方面，為了促進(jìn)和保障中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，2010年市人民政府發(fā)布了《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，從科技研發(fā)、人力資源、科技金融、土地利用、政府服務(wù)和治理等10方面對(duì)中關(guān)村示范區(qū)建設(shè)進(jìn)行了詳細(xì)闡述。在多年的實(shí)踐中，中關(guān)村持續(xù)探索市場(chǎng)化和行政化相結(jié)合的統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，逐步形成一套以先行先試政策為紐帶、以統(tǒng)籌規(guī)劃為引導(dǎo)、以產(chǎn)業(yè)促進(jìn)為核心的發(fā)展模式，持續(xù)提升了各開發(fā)區(qū)與中關(guān)村管委會(huì)的發(fā)展粘性，為推動(dòng)功能區(qū)創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理體系建設(shè)、實(shí)現(xiàn)一盤棋發(fā)展提供了有力借鑒。

 

在治理體系方面，中關(guān)村科技園管委會(huì)是負(fù)責(zé)對(duì)開發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)進(jìn)行綜合指導(dǎo)的市政府派出機(jī)關(guān)，內(nèi)設(shè)辦公室、產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)處、自主創(chuàng)新能力處等17個(gè)機(jī)構(gòu)，以及高科技產(chǎn)業(yè)、政府采購(gòu)等促進(jìn)中心。在機(jī)制方面，為吸引人才，中關(guān)村建成了人才特區(qū)，大力推動(dòng)人才發(fā)展體制機(jī)制改革與政策創(chuàng)新；金融服務(wù)方面，為開發(fā)區(qū)配備了金融服務(wù)集團(tuán)、交易所、研究中心等；土地利用方面，開發(fā)區(qū)形成了一區(qū)十六園的共生系統(tǒng)。

 

在中關(guān)村“一區(qū)多園”的發(fā)展過(guò)程中，中關(guān)村管委會(huì)一直擔(dān)負(fù)著政策先行先試的促進(jìn)功能，體現(xiàn)的是政策全覆蓋運(yùn)營(yíng)服務(wù)機(jī)制。能夠享受國(guó)家和北京市賦予中關(guān)村科技園的特殊優(yōu)惠政策，是各區(qū)科技園爭(zhēng)相納入中關(guān)村開發(fā)區(qū)范疇的重要?jiǎng)右?，但是各區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌引導(dǎo)，區(qū)與區(qū)之間的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有有效形成。

 

總之，以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式突破了土地空間的限制，體現(xiàn)出開發(fā)區(qū)規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)的最大化，是“區(qū)”、“園”關(guān)系發(fā)展的大勢(shì)所趨。近年來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家開發(fā)區(qū)進(jìn)入新一輪“一區(qū)多園”模式探索期。2017年，南京市集中力量打造15個(gè)高新開發(fā)區(qū)，形成南京開發(fā)區(qū)“一區(qū)十五園”發(fā)展格局。2018年，重慶市整合九龍坡區(qū)、沙坪壩區(qū)、大渡口區(qū)、北碚區(qū)、巴南區(qū)、江津區(qū)現(xiàn)有工業(yè)集聚區(qū)，組建為新的重慶開發(fā)區(qū)，形成開發(fā)區(qū)以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式，轄區(qū)面積增至1031.2平方公里。2019年，深圳市將南山開發(fā)區(qū)、坪山開發(fā)區(qū)、龍崗開發(fā)區(qū)、寶安開發(fā)區(qū)、龍華開發(fā)區(qū)等納入深圳開發(fā)區(qū)范圍，形成開發(fā)區(qū)“一區(qū)兩核多園”發(fā)展格局，規(guī)劃面積擴(kuò)大到159.48平方公里。

 

“一區(qū)多園”成為諸多國(guó)家開發(fā)區(qū)發(fā)展模式，但與此同時(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，部分開發(fā)區(qū)采取“一區(qū)多園”模式后，開發(fā)區(qū)平均發(fā)展質(zhì)量和水平有所下降。如何通過(guò)優(yōu)化“一區(qū)多園”管理體制，促進(jìn)“一區(qū)多園”發(fā)揮正面積極作用成為值得探究的問(wèn)題。實(shí)施“一區(qū)多園”發(fā)展模式后，開發(fā)區(qū)管理體制會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化，原管委會(huì)升級(jí)，同時(shí)，各分園組建各自的管理機(jī)構(gòu)，按照開發(fā)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)的職能和權(quán)限劃分，形成建設(shè)主導(dǎo)型、非建設(shè)主導(dǎo)型（協(xié)調(diào)管理型）、半建設(shè)主導(dǎo)型三種類型：

 

開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理區(qū)域內(nèi)人、財(cái)、物等所有事項(xiàng)，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，對(duì)所有開發(fā)區(qū)形成“五統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌招商、統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)。如成都開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”，開發(fā)區(qū)管委會(huì)職權(quán)集中，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域開發(fā)、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)，人、財(cái)、物權(quán)統(tǒng)一。

 

開發(fā)區(qū)管委會(huì)不負(fù)責(zé)各開發(fā)區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理，對(duì)各開發(fā)區(qū)的人財(cái)物也不具有決策權(quán)，僅是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各開發(fā)區(qū)的發(fā)展。如中關(guān)村實(shí)行“一區(qū)十六園”，中關(guān)村管委會(huì)負(fù)責(zé)整體的調(diào)研、政策研究和制定、發(fā)展專項(xiàng)資金的使用，并不對(duì)十六園的具體開發(fā)、建設(shè)和管理負(fù)責(zé)，十六園所有開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、企業(yè)服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)都由該園所在區(qū)政府負(fù)責(zé)。但十六園都能充分享受“中關(guān)村”的品牌溢出效應(yīng)，同時(shí)申請(qǐng)中關(guān)村發(fā)展專項(xiàng)資金支持。

 

共生系統(tǒng)的治理模式

 

通過(guò)上圖矩陣分析，在共生系統(tǒng)的開發(fā)區(qū)治理模式中，A區(qū)為高度不確定、影響程度高的因素，開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)提前布局，并高度關(guān)注相關(guān)信息的獲??；B區(qū)為影響程度高，不確定性低的因素，開發(fā)區(qū)應(yīng)將其列入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)；C區(qū)為影響程度和不確定性低的因素，開發(fā)區(qū)可在確定的范圍內(nèi)繼續(xù)保持關(guān)注，對(duì)產(chǎn)生的影響及時(shí)干預(yù)；D區(qū)為不確定性高、影響程度低，開發(fā)區(qū)可保持一般性關(guān)注。在坐標(biāo)軸之上的部分不確定性或影響程度為中，應(yīng)保持關(guān)注，并在相關(guān)信息發(fā)生變化時(shí)進(jìn)行二次評(píng)估、調(diào)整。

 

開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)主開發(fā)區(qū)（直管園）進(jìn)行直接管理，負(fù)責(zé)其開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和管理運(yùn)營(yíng)，對(duì)分園管理權(quán)限相對(duì)較弱。根據(jù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)分園的管理權(quán)限不同，借用國(guó)家結(jié)構(gòu)的概念，又可分為邦聯(lián)制與聯(lián)邦制兩種類型。邦聯(lián)制是指開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)各分園管理松散，對(duì)分園的管理權(quán)限僅限于數(shù)據(jù)納統(tǒng)。

 

以“一區(qū)多園”為特色的開發(fā)區(qū)共生系統(tǒng)治理模式從“點(diǎn)”到“面”協(xié)調(diào)與互動(dòng)的最佳形式。它打破了開發(fā)區(qū)的固定邊界，將各種優(yōu)惠政策遍及其它開發(fā)區(qū)，提升了區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)協(xié)作效率。聯(lián)邦制是指開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)各分園實(shí)施統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)，具備資金支持、政策輻射、考核評(píng)價(jià)、數(shù)據(jù)納統(tǒng)等統(tǒng)籌手段，但分園的開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等由分園負(fù)責(zé)，財(cái)政稅收歸屬分園所在行政區(qū)。如珠海開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)唐家灣主開發(fā)區(qū)直接管理，對(duì)分園在“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、創(chuàng)新要素、人才服務(wù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、品牌打造”等方面全面統(tǒng)籌。邦聯(lián)制和聯(lián)邦制本質(zhì)上反映的是各分園與開發(fā)區(qū)管委會(huì)之間的親疏程度。