“十三五”收官和“十四五”謀劃，恰逢“兩個百年目標(biāo)”交接、精準(zhǔn)脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化等重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)。總體而言，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨“五期交匯”。

第一個“百年奮斗目標(biāo)”是到中國共產(chǎn)黨成立100年的時候，我國全面建成小康社會。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，是檢驗(yàn)全面建成小康社會成色和質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。“十三五”所處的歷史時期，正是小康社會從基本建成到全面建成、從農(nóng)村局部小康到鄉(xiāng)村全面振興的歷史階段。“十三五”末，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要取得明顯進(jìn)展，城鄉(xiāng)發(fā)展的融合協(xié)調(diào)性需要明顯增強(qiáng)，農(nóng)民生活水平和質(zhì)量需要普遍提高。“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民生活要再邁上一個新臺階，筑牢小康社會的根基。

第二個“百年奮斗目標(biāo)”是到中華人民共和國成立100年的時候，我國建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。“十三五”“十四五”兩個五年規(guī)劃，正逢兩個“百年奮斗目標(biāo)”的歷史性交接。這就需要在第一個“百年目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)的同時，為中華民族的偉大復(fù)興筑牢根基。“中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng);中國要美，農(nóng)村必須美;中國要富，農(nóng)民必須富。”建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，基礎(chǔ)在“三農(nóng)”。到2050年，要達(dá)成鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。把我國從一個農(nóng)業(yè)大國建設(shè)成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，從鄉(xiāng)土文明建設(shè)成城鄉(xiāng)融合文明[3]，把農(nóng)民發(fā)展成高素質(zhì)的城鄉(xiāng)公民，“十四五”要做好開篇布局。

“十三五”末，要確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問題。黨的十八大以來，我國平均每年減貧1300萬人以上，接近1億人口脫貧。2019年全國農(nóng)村貧困人口減少1109萬人，至2019年末全國農(nóng)村貧困人口僅剩551萬人[4]。2020年絕對貧困將按期消滅。“十四五”是檢驗(yàn)“脫真貧、真脫貧”的重要時期，期間要保證已脫貧人口不返貧，已摘帽貧困縣不反復(fù)。這就需要繼續(xù)幫扶已脫貧地區(qū)，尤其要加強(qiáng)對不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶和邊緣村鎮(zhèn)的動態(tài)識別，夯實(shí)精準(zhǔn)脫貧成績。

在精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)上，要鞏固提升精準(zhǔn)脫貧成果，加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)設(shè)施和社會民生短板，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。一個重要的銜接點(diǎn)在于，加快緩解農(nóng)村相對貧困問題。我國農(nóng)民還有相當(dāng)一部分居民處于相對貧困狀態(tài)。解決鄉(xiāng)村相對貧困問題，不僅收入要達(dá)標(biāo)，而且要在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織方面全面振興鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。尤其是相對落后的農(nóng)村地區(qū)，要把推動產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶資源、政策舉措等有序轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。從“十四五”開始，要把農(nóng)業(yè)發(fā)展成有魅力的希望產(chǎn)業(yè)，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為宜居宜業(yè)的樂土，讓廣大農(nóng)民群眾可持續(xù)地增收致富。

“十三五”期間，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化。具體表現(xiàn)在：一是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)初步調(diào)優(yōu)。2016—2018年，非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)籽粒玉米面積調(diào)減286.7萬公頃，大豆面積增加160多萬公頃，棉油糖、肉蛋奶、水產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)均有所提升，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測總體合格率連續(xù)3年穩(wěn)定在97.5%以上。二是生產(chǎn)方式初步調(diào)好。“一控兩減三基本”取得明顯成效，2018年農(nóng)田有效灌溉系數(shù)為0.554，化肥和農(nóng)藥使用量均實(shí)現(xiàn)負(fù)增長，秸稈、養(yǎng)殖廢棄物和農(nóng)膜綜合利用取得明顯進(jìn)展。三是產(chǎn)業(yè)體系初步調(diào)順。2018年規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)7.9萬家，經(jīng)營收入14.9萬億元，農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平加快提升，共享農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、中央廚房等農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，農(nóng)業(yè)多種功能不斷拓展。2018年休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客30億人次、營業(yè)收入超過8000億元。四是相關(guān)改革深入推進(jìn)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度不斷優(yōu)化，托市政策改革攻堅(jiān)階段順利完成，信貸、保險支農(nóng)政策力度加大，2018年銀行業(yè)涉農(nóng)貸款余額達(dá)到33萬億元，農(nóng)業(yè)保險提供風(fēng)險保障3.46萬億元。但是，“十四五”期間，我國農(nóng)產(chǎn)品需求總量仍然剛性增長、需求結(jié)構(gòu)還會持續(xù)升級。這就仍然需要真正由市場引導(dǎo)[5]，順應(yīng)從過去的“有沒有”到“好不好”的轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新為第一動力、協(xié)調(diào)為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色為普遍形態(tài)、開放為必由之路、共享為根本目的的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

從農(nóng)業(yè)部門的角度看，十四五時期是縣級加快追趕超越步伐、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快實(shí)施的重要階段。要立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，把未來五年全縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作放在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全過程中進(jìn)行謀劃，研究提出“十四五”時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展重大項(xiàng)目、重大工程以及重點(diǎn)任務(wù)、發(fā)展目標(biāo)等，力爭農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域有更多的發(fā)展訴求上升到全縣宏觀戰(zhàn)略層面，有更多的重大項(xiàng)目納入到“十四五”全縣乃至國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)庫。這些基本代表了縣級農(nóng)業(yè)部門的心聲。

從農(nóng)業(yè)政策中發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)，關(guān)于農(nóng)業(yè)方面的政策，需要研究以下文件：

“十四五”時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策完善策略

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展基本框架建立，全社會關(guān)心農(nóng)業(yè)、關(guān)注農(nóng)村、關(guān)愛農(nóng)民的氛圍更加濃厚。我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人均GDP接近1萬美元，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)更加雄厚。工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，生產(chǎn)要素的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨界融合。生物技術(shù)、數(shù)字資源等將為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供彎道超車的加速器，農(nóng)產(chǎn)品市場空間和農(nóng)業(yè)多功能性進(jìn)一步拓展，鄉(xiāng)村多元價值將更加凸顯。農(nóng)業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，農(nóng)村改革不斷深化，綠色發(fā)展理念深入人心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的階段性起點(diǎn)之高前所未見。在“五期交匯”的歷史背景下，要進(jìn)一步認(rèn)清形勢，針對上述十大“不平衡不充分”問題，把握政策改革的方向，科學(xué)制定“十四五”規(guī)劃。

以往的規(guī)劃在頂層設(shè)計的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實(shí)際上是“城市主導(dǎo)、農(nóng)村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進(jìn)城鄉(xiāng)社會現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、民主政治、文化活力、社會治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制和政策體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)、一體化管護(hù)、一體化運(yùn)營，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)是讓城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。要保障農(nóng)民的“十大權(quán)利”，即保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，以及城鄉(xiāng)融合過程中的人身財產(chǎn)安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權(quán)利。

以往的政策目標(biāo)主要指向?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持。一個很典型的證據(jù)是，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的測算依據(jù)一度是按照家庭承包經(jīng)營耕地的面積，而且基本實(shí)現(xiàn)了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補(bǔ)貼計算，中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)超過美國[14]。新時代則需要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)并行。未來的政策支持要更多地向農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)村社會事業(yè)等傾斜。而農(nóng)村發(fā)展只依靠財政投入，是不可持續(xù)的，必須增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的自我發(fā)展能力。這就需要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)集中力量辦大事。但是，現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然不強(qiáng)。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查10%村莊樣本數(shù)據(jù)(約5.5萬個村)，2016年平均每個村集體全年收入僅為105.19萬元，每年還要支出64.32萬元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經(jīng)費(fèi)。如果以中位數(shù)計，村集體收入僅8萬元，支出2.5萬元。根據(jù)農(nóng)村社會事業(yè)促進(jìn)部門測算，一個村建設(shè)一個公共廁所，投入資金至少需要10萬元。在這種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，很難指望農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)集中力量修建基礎(chǔ)設(shè)施、做好民生服務(wù)等“大事”。未來，要在保障農(nóng)民利益的前提下，落實(shí)土地政策改革成效，千方百計盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，放大產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，健全完善審批、財稅、金融等政策，促進(jìn)農(nóng)村集體資源資產(chǎn)保值增值并創(chuàng)造實(shí)實(shí)在在的紅利，釋放農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力。

以往的規(guī)劃主要依靠補(bǔ)貼、投資和工程項(xiàng)目等大幅增加財政投入。2003—2015年，國家財政支持農(nóng)林水事務(wù)年均遞增速度曾經(jīng)達(dá)到21.2%。但是，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下。“十四五”期間，減稅降費(fèi)政策效應(yīng)會大概率地進(jìn)一步釋放，民生領(lǐng)域仍然需要財政資金補(bǔ)短板，其他多元化財政投入需求巨大[15]。在這種背景下，財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的增速大幅增長的空間有限。未來的財政支農(nóng)資金會更加整合集約使用，更多地發(fā)揮杠桿作用，激發(fā)社會資本和市場主體投入積極性。近年來，農(nóng)林水事務(wù)財政支持資金探索使用了“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的方式，采取因素法測算分配，就某一薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)內(nèi)容按地區(qū)切塊，加強(qiáng)對建設(shè)任務(wù)的績效評估。例如，國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園就參考了“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”：以園區(qū)為單位投入，設(shè)立建設(shè)清單，直接驗(yàn)收建設(shè)清單項(xiàng)目。與此同時，未來政府分配資源所依賴的項(xiàng)目制補(bǔ)貼方式會進(jìn)一步改革。未來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持手段會更多地依靠信貸、保險等市場化的方式，以大數(shù)據(jù)追蹤的方式，實(shí)現(xiàn)市場化的精準(zhǔn)支持，激發(fā)市場主體投入。

(四)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持要堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行

以往規(guī)劃的目標(biāo)主要是支持農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增加。例如，農(nóng)業(yè)部門一度把糧食年度產(chǎn)量作為績效考核的主要指標(biāo)。這就造成無論是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，還是農(nóng)業(yè)投資，其政策作用機(jī)制主要是鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營主體增加資源要素投入。從財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補(bǔ)貼仍然占到農(nóng)業(yè)公共財政支出的20%以上(見表1)。而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼一度在1%以下，農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與利用補(bǔ)貼是“十二五”之后才逐步增加的。新時代的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農(nóng)產(chǎn)品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品。另一方面，則需要堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行，尤其是需要促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應(yīng)當(dāng)支持農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進(jìn)入后備耕地。

以往的農(nóng)業(yè)支持政策主要立足國內(nèi)，對國際規(guī)則參與得較少。當(dāng)前世界面臨著“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對比加速演變，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入再平衡時期，傳統(tǒng)國際貿(mào)易投資規(guī)則加速重構(gòu)，我國面臨大國戰(zhàn)略性競爭的嚴(yán)峻考驗(yàn)。農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)總量剛性增長，消費(fèi)結(jié)構(gòu)由過去的谷物消費(fèi)為主快速升級到高級植物纖維、動物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導(dǎo)致原料消耗增長。盡管農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步增產(chǎn)效應(yīng)已經(jīng)一定程度上實(shí)現(xiàn)對消費(fèi)增長的追趕，但是受到國內(nèi)耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)虛擬土地貿(mào)易模型計算，2017年中國農(nóng)作物播種面積25億畝，而進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品折算耕地超過12億畝[17]。另外根據(jù)虛擬水貿(mào)易模型計算，2015年中國進(jìn)口糧食相當(dāng)于凈進(jìn)口了2005億噸淡水資源[18]。既然相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口不可避免，那么就需要適應(yīng)這一趨勢。“十四五”時期則需要統(tǒng)籌國內(nèi)資源、市場、制度，根據(jù)土地和淡水資源來合理布局農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源，以市場需求的力量驅(qū)動國內(nèi)外資源為我所用。在國際農(nóng)業(yè)合作的過程中，更多地參與推動國際貿(mào)易規(guī)則和多邊體制改革。

以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，“自上而下”需要有相應(yīng)的行政體制的保障，而這很可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過高[19]。實(shí)際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對接。涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)劃和政策落地，經(jīng)常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實(shí)、經(jīng)過縣(市、區(qū))、再到省(區(qū)、市)層層上報。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術(shù)深刻改變了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也改進(jìn)了政策執(zhí)行和落實(shí)的方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性[20]，但是在手段上可以更加依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段。例如，區(qū)塊鏈技術(shù)在農(nóng)產(chǎn)品電商的質(zhì)量安全控制方面具有非常好的前景，每個環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品投入都會在線形成“記賬本”，從而自動實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯。但是，以信息化手段促進(jìn)政策落實(shí)，需要考慮技術(shù)使用的成本收益。目前，給一臺深松整地機(jī)加裝能夠準(zhǔn)確測量上報深松作業(yè)質(zhì)量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業(yè)補(bǔ)貼每畝40元。為了監(jiān)督政策落實(shí)，一個傳感器相當(dāng)于作業(yè)300畝的補(bǔ)貼。當(dāng)然，隨著技術(shù)的進(jìn)步，成本收益的平衡點(diǎn)會向低成本移動。在此之前，需要正確把握監(jiān)督政策落實(shí)過程中技術(shù)監(jiān)督執(zhí)行與人力監(jiān)督執(zhí)行的對比關(guān)系。

總體而言，“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨的形勢更加復(fù)雜。而且，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長的趨勢不會改變，人多地少的基本國情農(nóng)情不會改變，農(nóng)業(yè)小部門化的規(guī)律不會改變，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求不會改變，新舊動能轉(zhuǎn)換接續(xù)的態(tài)勢不會改變，資源環(huán)境約束趨緊的生態(tài)基礎(chǔ)不會改變，國際國內(nèi)“黑天鵝”“灰犀牛”交織的局面不會改變，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會加速轉(zhuǎn)型的趨勢不會改變。新老因素疊加，將使“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的編制難于以往。未來，需要堅(jiān)持底線思維，科學(xué)編制規(guī)劃，提升規(guī)劃的可行性。